Присоединяйтесь!
Зарегистрированных пользователей портала: 507 905. Присоединяйтесь к нам, зарегистрироваться очень просто →
Законодательство
Законодательство

"ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА 2012 ГОД И ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2013 И 2014 ГОДОВ" (утв. Минфином РФ)

Дата документа12.09.2011
Статус документаДействует
МеткиОсновные направления

    

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА 2012 ГОД И ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2013 И 2014 ГОДОВ

 
    В основу бюджетной политики на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов положены стратегические цели развития страны, сформулированные в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года и других документах, а также основные положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" (далее также Бюджетное послание) и Программы повышения эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации на период до 2012 года.
 

1. Основные показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенные в основу формирования бюджетной политики на 2012 - 2014 годы

Рисунок 1

Индекс физического объема ВВП (прирост в % к предыдущему году)

 
    


    <*> Оценка.
    <**> Прогноз.
 
    В случае реализации этого сценария на докризисный уровень экономика вернется в конце 2011 - начале 2012 годов.
    Инвестиции в основной капитал в 2010 году увеличились на 6%, при этом годовые темпы их роста почти все второе полугодие 2010 года были на уровне 10%. Росту инвестиционного спроса в 2010 году способствовало расширение кредитования реального сектора, которое в 2010 году увеличилось на 12,1% к 2009 году. Увеличилась и доступность кредитов. Процентные ставки по кредитам реальному сектору снизились с 15,3% в 2009 году до 10,8% в 2010 году. Рост кредитования произошел во многом благодаря улучшению ситуации в банковской сфере. По итогам 2010 года активы банковского сектора увеличились на 14,9% к 2009 году.
    Рост инвестиций в основной капитал в январе - апреле 2011 года составил 0,1%. Во втором полугодии ожидается ускорение инвестиционного спроса, что приведет к росту инвестиций в основной капитал в 2011 году на 6% к 2010 году.
    В 2012 - 2014 годах рост инвестиций в основной капитал в среднем прогнозируется на уровне 8,7% в год. В 2012 году рост инвестиций будет во многом обеспечен инвестиционными программами естественных монополий, в дальнейшем прогнозируется ускорение роста инвестиций в обрабатывающих отраслях. Ожидается, что на фоне улучшающегося инвестиционного климата будет расти инвестирование частного сектора.
    Позитивным фактором роста в 2010 году являлось динамичное развитие промышленного производства (прирост за 2010 год по отношению к 2009 году составил 8,2%), особенно обрабатывающих производств (прирост - 11,8%). Наиболее высокими темпами роста характеризовалось производство транспортных средств и оборудования, электронного и оптического оборудования, производство машин и оборудования, металлургическое производство и производство готовых металлических изделий, химическое производство, производство резиновых и пластмассовых изделий. Рост обрабатывающих производств во многом был связан с ростом инвестиций.
    В январе - мае 2011 года объем промышленного производства увеличился на 5,2%, по итогам года ожидается рост на уровне 5,4%, что позволит уже в 2011 году выйти на докризисный уровень. К 2014 году объем промышленного производства вырастет на 18,2% по отношению к 2010 году, при этом обрабатывающие производства вырастут на 25,4%. Лидерами роста среди ведущих отраслей обрабатывающих производств будут производство машин и оборудования, производство транспортных средств и оборудования.
    В противоположность промышленности объем производства в сельском хозяйстве в 2010 году сократился по сравнению с 2009 годом на 11,9%. При этом в 2009 году и в первом полугодии 2010 года сельское хозяйство росло. Однако неблагоприятные погодные условия привели к сокращению производства в летние месяцы 2010 года, с сентября помесячная динамика (с учетом сезонного фактора) сельскохозяйственного производства вновь стала положительной.
    В январе - апреле 2011 года сельское хозяйство выросло на 0,6%, а по итогам всего года по оценке увеличится на 11,8%. В 2012 - 2014 годах ожидается прирост сельского хозяйства в среднем по 2,3% в год.
    Оборот розничной торговли по итогам 2010 г. вырос на 6,3%, в текущем году ожидается рост на 3,8%, в 2012 - 2014 годах - на уровне 5,3% в год.
    Платные услуги населению в 2010 году увеличились на 1,5%, в 2011 году ожидается рост на 4,2%, а в 2012 - 2014 годах - в среднем на 5,4% в год.
    Вместе с восстановлением экономики в 2010 году улучшилась ситуация на рынке труда. По итогам 2010 года уровень безработицы составил 7,5%, что меньше прошлогоднего значения на 0,9%. Этому способствовал как возобновившийся экономический рост, так и меры по реализации мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда.
    В 2011 году ожидается дальнейшее снижение безработицы, уровень которой согласно прогнозу к 2014 году окажется ниже, чем в наиболее благополучном по данному показателю 2007 году (рисунок 2):
 

Рисунок 2

Уровень безработицы (в % к экономически активному населению)

 
    


    <*> Оценка.
    <**> Прогноз.
 
    Работодатели в 2010 году не только более активно нанимали работников, но и повышали зарплату. По итогам 2010 года реальная начисленная заработная плата выросла на 4,6% и достигла докризисного уровня. Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата одного работника в 2010 году составила 21193 рубля.
    Реальные располагаемые денежные доходы населения в 2010 году увеличились на 4,1%. Структура использования денежных доходов населения в 2010 году по сравнению с 2009 годом существенно не изменилась. По-прежнему наибольшая часть доходов населения используется на потребление (69,9% в 2010 году против 69,5% в 2009 году). В то же время сохраняется относительно высокая норма сбережения - 14,5% в 2010 году (14,1% в 2009 году).
    По итогам 2011 года ожидается увеличение реальной заработной платы на 3,3%, а реальных располагаемых доходов населения - на 1,5%.
    В 2012 - 2014 годах прогнозируется рост реальных располагаемых доходов населения в среднем на 4,5% в год, реальной заработной платы - в среднем на 4,6% в год.
    В 2010 году доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума составила 13,1%. При этом в среднем на душу населения прожиточный минимум в 2010 году составил 5688 рублей в месяц. В 2011 году эти показатели составят: доля бедного населения - 12,9%, прожиточный минимум - 6359 рублей.
    В 2014 году величина прожиточного минимума прогнозируется на уровне 8378 рублей, при этом доля бедного населения к 2014 году сократится до 12,4%.
    Последствия аномальной жары в 2010 году негативно отразились на инфляционных процессах. Из-за засухи в ведущих сельскохозяйственных регионах России в 2010 году урожай существенно снизился, что привело к значительному повышению цен на продукты питания начиная с III квартала 2010 года. В итоге общий рост потребительских цен в 2010 году составил 8,8%, что хуже первоначальных прогнозов. При этом уровень инфляции не превысил постсоветский минимум, достигнутый в 2009 году.
    В начале 2011 года наблюдалось значительное ускорение роста потребительских цен. Однако благодаря действиям Правительства Российской Федерации и Банка России, а также снижению продовольственных цен в мире рост цен замедлился. С начала года (по состоянию на 14 июня 2011 года) индекс потребительских цен составил 4,8%, по итогам года ожидается рост цен в пределах 6,5 - 7,5%.
    На 2012 год поставлена задача снижения инфляции до 6%, к 2014 году - до уровня, не превышающего 4 - 5%.
    Определенные риски роста уровня инфляции связаны с ростом цен и тарифов на товары и услуги естественных монополий, особенно в связи с либерализацией рынков.
    Прирост регулируемых тарифов на электроэнергию для всех категорий потребителей в 2010 году составил 17,5%, прирост тарифов на газ для всех категорий потребителей - 27,4%. В 2011 году прирост тарифов на электроэнергию оценивается на уровне 13 - 15%, на газ - 15,3%. В 2012 - 2014 годах планируется снизить прогноз прироста тарифов до уровня, близкого к прогнозу инфляции.
    Экспорт товаров в 2010 году составил 400,0 млрд. долл. США, что на 31,8% выше уровня 2009 года. Основной вклад в рост стоимостных объемов экспорта внес рост мировых цен на сырье. При этом в течение года темпы роста экспорта снижались в основном вследствие уменьшения эффекта базы.
    В январе - апреле 2011 года экспорт товаров составил 159,6 млрд. долл. США, по итогам года ожидается, что его объем составит 503,8 млрд. долл. США. К 2014 году экспорт товаров достигнет 536,5 млрд. долл. США.
    Импорт товаров в 2010 году составил 248,5 млрд. долл. США, что на 29,6% выше значения 2009 года. Рост был обусловлен увеличением реальных располагаемых доходов населения и увеличением инвестиционной активности, а также реальным укреплением рубля.
    Импорт товаров в январе - апреле 2011 года составил 91,3 млрд. долл. США, ожидаемая оценка по итогам года - 308,7 млрд. долл. США, прогноз на 2014 год - 444,6 млрд. долл. США.
    Таким образом, при замедлении темпов роста внешнеторгового оборота в принятых условиях прогноза цен на основные сырьевые товары российского экспорта прогнозируется сокращение положительного сальдо внешней торговли. Укрепляющийся рубль повысит экспортные доходы в прогнозируемый период, однако объем импорта будет расти более высокими темпами.
    В 2010 году тенденции, оказывающие воздействие на состояние внутреннего валютного рынка, носили разнонаправленный характер. В 2010 году возобновился рост реального курса рубля к доллару после небольшого снижения, отмеченного в 2008 - 2009 годах. Укрепление рубля к доллару в реальном выражении по итогам 2010 года составило 9,7% (по сравнению с 2009 годом). Реальный курс рубля к евро за 2010 год вырос на 15,5% (по сравнению с 2009 годом). Реальный эффективный курс рубля к иностранным валютам вырос (по сравнению с 2009 годом) на 9,6%.
    Тенденция к укреплению рубля продолжилась и в начале 2011 года. Реальное укрепление рубля к доллару в январе - апреле 2011 года составило 11,2%, реальное укрепление рубля к евро в январе - апреле 2011 года - 2,8%, реальный эффективный курс к иностранным валютам укрепился за этот период на 5,7%.
    Укрепление рубля будет поддерживать рост импорта, особенно инвестиционных и продовольственных товаров. По итогам текущего года индекс реального эффективного курса рубля оценивается на уровне 7,7%. В 2012 - 2014 годах данный индекс будет составлять - 3,5%, 2% и 1,2% соответственно.
    Средняя цена на нефть сорта "Юралс" на мировом рынке за 2010 год составила 78,2 долларов США за баррель, что существенно выше уровня 2009 года (61,1 долларов США за баррель).
    В январе - июне 2011 года средняя цена на нефть сорта "Юралс" составила 108,1 долл. США за баррель. В 2011 году средняя цена на нефть ожидается на уровне 105 долл. США за баррель.
    Во второй половине 2011 года и в 2012 году прогнозируется снижение цены нефти, что будет связано с возможным замедлением темпов экономического роста в странах - импортерах нефти, а также с решением Международного энергетического агентства о дополнительных поставках на мировой рынок 60 млн. баррелей нефти.
    В дальнейшем прогнозируется стабилизация цены нефти в ценах 2010 года (при увеличении до 97 долл. США за баррель в текущих ценах). В среднем в 2011 - 2014 годах прогнозируемый уровень цен будет существенно превышать рекордно высокие показатели начала 1980-х годов (рисунок 3 - не приводится).
    Как следует из этих данных, для цены на нефть всегда были характерны резкие и, как правило, трудно прогнозируемые изменения. Более того, в настоящее время динамика нефтяных цен во многом определяется ценами на производные финансовые инструменты, в том числе спекулятивные, и политическими факторами. В этой связи есть основания полагать, что в условиях глобализации и неопределенности тенденций экономического развития неустойчивость динамики нефтяных цен усилится.
    Это требует взвешенного подхода к формированию прогнозов, особенно для стран, экономика и бюджеты которых в значительной степени зависят от конъюнктуры нефтяного рынка, в том числе и для России.
    Таким образом, в 2012 - 2014 годах прогнозируется закрепление начавшегося в 2010 году экономического роста, преодоление последствий кризиса 2008 - 2009 годов, восстановление и превышение значений показателей, достигнутых накануне кризиса.
    Однако, как отмечено в Бюджетном послании, "многие элементы государственной политики, в том числе в бюджетной и налоговой сферах, пока не в полной мере настроены на стимулирование инновационного развития страны, не завершено формирование условий для модернизации и изменения модели экономического роста".
    Соответственно в Бюджетном послании подчеркнута необходимость формирования новой модели экономического роста, основанной в значительной степени на частной инициативе, постоянных инновациях, эффективной системе предоставления публичных услуг, качественной финансовой и производственной инфраструктуре.
 

2. Основные цели и задачи бюджетной политики на 2012 - 2014 годы

Таблица 2.1

АНАЛИТИЧЕСКОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ БЮДЖЕТНЫХ АССИГНОВАНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2011 - 2014 ГОДЫ ПО НАПРАВЛЕНИЯМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

 
    


    <*> Предварительные данные, подлежащие уточнению в соответствии с распределением предельных объемов бюджетных ассигнований по статьям классификации расходов бюджетов.
 

млрд. рублей

2011 год 2012 год 2013 год 2014 год
Всего по государственным программам (41 программа) 10200,6 11762,4 12667,9 13160,0
в % к общему объему расходов 92,5 96,4 94,3 92,1
I. Новое качество жизни (13 программ) 4588,1 5623,8 5847,4 5841,2
II. Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ) 1781,6 1837,8 1832,6 1844,9
III. Обеспечение национальной безопасности (2 программы) 1876,0 1977,3 2438,5 2758,4
IV. Сбалансированное региональное развитие (4 программы) 818,1 744,7 621,4 554,9
V. Эффективное государство (5 программ) 1136,8 1578,8 1927,9 2160,5

 
    При этом в рамках подготовки к переходу к "программному бюджету" с 2012 года планируется ввести новую классификацию видов расходов федерального бюджета, обеспечивающую при сохранении всей необходимой бюджетной информации ее систематизацию в увязке с формируемыми государственными и ведомственными программами.
    Для решения задачи по сокращению дефицита федерального бюджета и соответственно подготовке к введению с 2015 года фискальных правил при формировании основных характеристик федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов предлагается в основном исходить из сохранения сложившегося уровня расходов федерального бюджета в процентах к ВВП (без учета компенсации бюджетам государственных внебюджетных фондов доходов, выпадающих в результате снижения ставки страховых взносов) и его снижения в 2014 году (таблица 2.2):
 

Таблица 2.2

ФОРМИРОВАНИЕ ОСНОВНЫХ ХАРАКТЕРИСТИК ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2012 - 2014 ГОДЫ

млрд. рублей

Показатель 2011 год (закон) <*> 2012 год 2013 год 2014 год
Доходы 10303,4 10627,8 11687,6 12645,5
% к ВВП 19,3 18,5 18,4 18,0
Расходы (без учета компенсации выпадающих доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ) 11022,5 11961,9 13156,3 14293,9
% к ВВП 20,7 20,8 20,7 20,3
Компенсация выпадающих доходов государственных внебюджетных фондов в связи со снижением тарифов страховых взносов   236,4 275,6  
Расходы (с учетом компенсации выпадающих доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ) 11022,5 12198,3 13431,9 14293,9
% к ВВП 20,7 21,2 21,2 20,3
Дефицит -719,1 -1570,5 -1744,3 -1648,4
% к ВВП -1,3 -2,7 -2,7 -2,3

 
    


    <*> Здесь и далее Федеральный закон о федеральном бюджете от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов".
 
    Такой подход обеспечивает сокращение дефицита федерального бюджета, в том числе - по сравнению с ранее утвержденными на 2012 - 2013 годы параметрами, некоторое сокращение ненефтегазового дефицита и сбережение части нефтегазовых доходов в Резервном фонде, однако цена на нефть, обеспечивающая сбалансированность федерального бюджета, будет расти (таблица 2.3):
 

Таблица 2.3

ПОКАЗАТЕЛИ НЕНЕФТЕГАЗОВОГО БАЛАНСА В 2011 - 2014 ГОДАХ

Показатель 2011 год (закон) 2012 год 2013 год 2014 год
закон проект закон проект
Нефтегазовые доходы, млрд. рублей 5228,2 4390,0 4942,2 4653,2 5228,6 5444,3
в том числе:            
Нефтегазовые доходы в условиях действующего законодательства 5228,2 4390,0 4792,2 4653,2 5060,3 5258,4
Дополнительная фискальная нагрузка на газовую отрасль     150,0   168,3 185,9
Ненефтегазовый дефицит, млрд. рублей -5947,3 -6124,5 -6512,7 -6448,9 -6973,0 -7092,7
в % к ВВП -11,2 -10,9 -11,3 -10,4 -11,0 -10,1
Поступления в Резервный фонд, млрд. рублей 676,9   164,0   51,4  
Цена на нефть, долл. США за баррель 105,0 78,0 93,0 79,0 95,0 97,0
Цена на нефть, обеспечивающая сбалансированность бюджета, долл. США за баррель 118,3 113,0 124,6 110,0 125,2 125,7

 
    Таким образом, при формировании федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов будут созданы определенные предпосылки для снижения зависимости федерального бюджета от конъюнктурных доходов и подготовки к введению фискальных правил, но в целом для решения этой задачи необходимо будет подготовить и реализовать дополнительные меры в следующем бюджетном цикле.
    Следует отметить, что несмотря на меры по увеличению доходов федерального бюджета (в том числе по совершенствованию налогообложения газовой отрасли и индексации ставок акцизов на табачную и алкогольную продукцию) объем доходов федерального бюджета в реальном выражении в 2012 - 2014 годах не достигает уровня доходов докризисного 2008 года, в том время как по расходам он будет существенно выше (таблица 2.4):
 

Таблица 2.4

ТЕМПЫ РОСТА ДОХОДОВ И РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В РЕАЛЬНОМ ВЫРАЖЕНИИ К УРОВНЮ 2008 Г., %

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Доходы в реальном выражении в % к 2008 году 100,0 72,7 75,6 88,1 85,7 89,4 92,1
Расходы в реальном выражении в % к 2008 году 100,0 117,3 112,9 115,5 120,6 125,8 127,5
Расходы в реальном выражении (без учета компенсации выпадающих доходов государственных внебюджетных фондов) в % к 2008 году 100,0 117,3 112,9 115,5 118,2 123,3 127,5

 
    Как указано в Бюджетном послании, необходима концентрация расходов на приоритетных направлениях, прежде всего связанных с улучшением условий жизни человека, адресном решении социальных проблем, повышении качества государственных и муниципальных услуг, стимулировании инновационного развития страны, в том числе исходя из:
    - безусловного исполнения законодательно установленных обязательств по выплате социальных пособий и компенсаций в сфере социальной защиты населения, включая пенсионное обеспечение военнослужащих;
    - обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации;
    - индексации в 2012 году фондов оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, денежного содержания (заработной платы) судей и прокурорских работников, федеральных государственных гражданских служащих, денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц и выплат, зависящих от размера денежного довольствия;
    - обеспечения реализации программ модернизации здравоохранения и образования;
    - обеспечения закупки новых видов вооружения, совершенствования боевой подготовки, реализации социальных гарантий для военнослужащих, обеспечения постоянным и служебным жильем военных;
    - обеспечения реформы денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов;
    - обеспечения с 2012 года полиции за счет средств федерального бюджета;
    - поддержки инновационного и инвестиционного развития.
    Федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов будет первым федеральным бюджетом, который формируется и будет исполняться в условиях внедрения новых форм финансового обеспечения услуг, оказываемых федеральными государственными (казенными, бюджетными и автономными) учреждениями.
    К настоящему времени федеральными органами исполнительной власти приняты все необходимые для этого нормативные документы, в основном определена структура сети подведомственных им учреждений.
    По предварительным данным, с 1 января 2012 года из 8780 федеральных государственных учреждений 3600 будут функционировать в качестве казенных учреждений, 5140 - бюджетных учреждений (с расширенными полномочиями) и 40 - автономных учреждений.
    Одновременно с распределением предельных объемов бюджетных ассигнований по статьям классификации расходов федеральными органами исполнительной власти будут представлены сводные показатели государственных заданий на 2012 - 2014 годы, которые после утверждения бюджетных ассигнований будут доведены до соответствующих государственных учреждений.
    Тем самым уже в текущем бюджетном цикле в соответствии с поставленной в Бюджетном послании задачей будет заложена база для апробации и последующего развития в увязке с формируемыми государственными программами новых форм финансового обеспечения государственных услуг, повышения их доступности и качества, создания условий для оптимизации бюджетной сети, стимулов для повышения результативности деятельности государственных учреждений и их работников.
    Как отмечено в Бюджетном послании, основными направлениями работы по децентрализации полномочий должны стать подготовка и реализация предложений по передаче субъектам Российской Федерации федеральных государственных учреждений в сферах образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства, оптимизации субсидий региональным бюджетам, в том числе - их консолидация в рамках государственных программ Российской Федерации и повышение доли субсидий, распределяемых непосредственно федеральным законом о федеральном бюджете, стимулированию субъектов Российской Федерации по наращиванию налогового потенциала, сокращению предоставления кредитов субъектам Федерации.
    При формировании проекта федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов в рамках перевода с 2012 года финансового обеспечения полиции на федеральный уровень планируется:
    - передать субъектам Российской Федерации федеральные учреждения среднего профессионального образования, полномочия в области содействия занятости населения (за исключением социальных выплат безработным гражданам) и учреждения, осуществляющие дезинфекционную деятельность;
    - исходить из финансового обеспечения выплат пособий при устройстве детей-сирот в семью, содержания детей-сирот в семье опекуна и в приемных семьях, реализации мер по социальной поддержке реабилитированных лиц за счет собственных средств бюджетов субъектов Российской Федерации, высвобождаемых в результате сокращения расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение полиции;
    - передать в федеральный бюджет часть доходных источников, администрируемых федеральными органами исполнительной власти (государственную пошлину за регистрацию транспортных средств и штрафов за административные правонарушения в сфере дорожного движения) или фактически являющихся одной из форм межбюджетных трансфертов (часть акцизов на алкогольную продукцию, распределяемых по нормативам).

Ведется подготовка документа. Ожидайте