Присоединяйтесь!
Зарегистрированных пользователей портала: 506 307. Присоединяйтесь к нам, зарегистрироваться очень просто →
Законодательство
Законодательство

"МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОГО И МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ РАСХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ И ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ"

Дата документа01.01.2010
Статус документаДействует
МеткиРекомендации

    

МИНИСТЕРСТВО РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОГО И МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ РАСХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ И ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

 

Введение

 
    Перспективы и механизмы межрегионального и межмуниципального сотрудничества в настоящее время стали предметом широкого обсуждения как в органах государственной власти и местного самоуправления, так и среди иных заинтересованных субъектов региональной и муниципальной политики. 19 ноября 2009 года Комитет Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по делам Федерации и региональной политике провел "круглый стол" на тему "Развитие межрегионального сотрудничества в новых экономических условиях: проблемы и перспективы". Одно из заседаний Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, состоявшееся 10 декабря 2009 года, также было посвящено вопросам развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества.
    Как отмечают участники упомянутого выше "круглого стола", межрегиональное сотрудничество является одним из перспективных направлений региональной политики, обеспечивающим поступательное и сбалансированное социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации на основе налаживания между ними долгосрочных, равноправных и взаимовыгодных отношений.
    Значение межрегионального сотрудничества для развития субъектов Российской Федерации в современных условиях определяется тем, что оно позволяет укрепить хозяйственные связи субъектов Российской Федерации, оптимизировать размещение в них инфраструктуры на основе кооперации их деятельности, исключить неэффективные финансовые расходы, связанные с созданием в субъектах Российской Федерации дублирующих экономических структур и неоправданной межрегиональной конкуренцией, объединить экономический потенциал субъектов Российской Федерации на решение наиболее масштабных инвестиционных проектов, распространить прогрессивный опыт в области инновационного развития субъектов Российской Федерации.
    Что касается развития межмуниципального сотрудничества, то необходимо отметить, что с 1 января 2009 года закончился этап реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) <1>, и названный закон вступил в силу в полном объеме. Все муниципальные образования получили возможность в полной мере реализовать свой потенциал, направленный на поиск наиболее эффективных способов решения вопросов местного значения.
    


    <1> Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 06.10.2003. - N 40. - Ст. 3822.
 
    Как показывает практика, одним из механизмов такого повышения эффективности деятельности может стать объединение различных видов ресурсов на основе межмуниципального сотрудничества. Взаимодействие муниципальных образований в различных правовых формах (заключение межмуниципальных соглашений, участие в межмуниципальных ассоциациях, создание совместных координационных органов и т.п.) в последние годы получило достаточное распространение.
    Необходимо отметить, что с принятием Федерального закона N 131-ФЗ межмуниципальное взаимодействие получило новую нормативно-правовую основу, которая открывает широкий круг возможностей и создает более благоприятные условия для сотрудничества. В связи с чем требуется не только теоретическое осмысление форм и методов межмуниципального сотрудничества, но и выработка конкретных методических рекомендаций по их практической реализации.
    Вместе с тем, несмотря на положительный эффект, который обеспечивает своим участникам межрегиональное и межмуниципальное сотрудничество, подобное взаимодействие в настоящее время имеет достаточно ограниченное распространение. Обусловлено это в первую очередь дискуссионностью вопросов, связанных с порядком организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества, сферами его реализации, а также нормативным правовым регулированием указанного взаимодействия.
    Учитывая изложенное, Министерством регионального развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 14 плана мероприятий по реализации Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. N 1123-р <1>, разработаны методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения.
    
    <1> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года N 1123-р "О концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года" // Собрание законодательства РФ. - 17.08.2009. - N 33. - Ст. 4129.
 
    Методические рекомендации подлежат уточнению по мере внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также обобщения практического опыта их применения.
 

1. Понятие, цели и формы межмуниципального сотрудничества

 
    Основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения, установленных положениями Федерального закона N 131-ФЗ. В соответствии с определением, закрепленным абзацем 9 части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ, вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом N 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень вопросов местного значения, закрепленный в главе 3 Федерального закона N 131-ФЗ, определяет полномочия органов местного самоуправления для каждого вида муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов, городских поселений, сельских поселений и внутригородских территорий города федерального значения).
    Как указано в Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений <1>, полномочия публичной власти (и органов местного самоуправления в том числе), исполнение которых влечет необходимость осуществления бюджетных расходов, являются правами и обязанностями по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению (финансированию) расходных обязательств, связанных с выполнением функций государства и местного самоуправления.
    


    <1> Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 27 августа 2004 года N 243 "О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений" // "Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет". - N 18 - 19. - 2004.
 
    Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено определение расходных обязательств, согласно которому расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
    Согласно статье 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования относится к бюджетным полномочиям муниципальных образований. При этом статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены условия возникновения расходных обязательств муниципального образования. Важно отметить, что расходные обязательства муниципального образования во всех случаях устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.
    Вместе с тем, учитывая, что бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования, а утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, можно сделать вывод, что ключевым нормативным правовым актом, устанавливающим расходные обязательства муниципального образования, является решение представительного органа муниципального образования о местном бюджете на очередной финансовый год.
    Фактически решение вопросов местного значения направлено на удовлетворение бытовых, социальных, культурных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований - то есть является организацией предоставления бюджетных услуг или самим предоставлением таких услуг.
    Несмотря на то, что статьями 14, 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ для каждого вида муниципальных образований установлены отдельные вопросы местного значения, многие из них носят "смежный" характер. К примеру, в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; одновременно в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципальных районов относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района, а в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа. Таким образом, у четырех видов муниципальных образований присутствуют схожие вопросы местного значения, решение которых при необходимости и в силу специфики описанного вопроса местного значения может быть обеспечено одним хозяйствующим субъектом.
    Также необходимо отметить, что решение большинства вопросов местного значения возможно только при наличии в распоряжении органов местного самоуправления достаточных для этого финансовых и материальных ресурсов, за счет которых можно было бы организовать на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих публичных услуг.
    Вместе с тем определенная часть муниципальных образований в настоящее время не обладает достаточными средствами и материальными ресурсами, необходимыми для разработки и реализации планов и программ социально-экономического развития, направленных на комплексное решение всех вопросов местного значения, для осуществления капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие экономики соответствующих территорий. В связи с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, не соответствует уровню их реальных потребностей, муниципальным образованиям необходимо искать более гибкие и эффективные механизмы решения стоящих перед ними задач по удовлетворению потребностей населения, проживающего на их территории.
    Учитывая изложенное, представляется, что одним из механизмов, позволяющих оптимизировать механизм решения вопросов местного значения, а также повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления, может стать объединение различных видов ресурсов на основе межмуниципального сотрудничества.
    Определение целей и форм межмуниципального сотрудничества относится к компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований. При этом большинство муниципалитетов в качестве основной цели межмуниципального сотрудничества закрепляют объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения.
    Так, решением Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 26 июня 2009 года N 51-395р "О межмуниципальном сотрудничестве" <1> к целям участия города в организациях межмуниципального сотрудничества отнесено:
    
    <1> Решение Ачинского городского Совета депутатов Красноярского края от 26 июня 2009 года N 51-395Р "О межмуниципальном сотрудничестве" // КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство.
 
    объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;
    организация взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований по вопросам местного значения;
    - выражение и защита общих интересов муниципальных образований;
    - содействие развитию местного самоуправления;
    - формирование условий стабильного развития экономики в интересах повышения жизненного уровня населения;
    - проведение совместных культурных, спортивных и иных массовых мероприятий.
    Потребность в межмуниципальном сотрудничестве с целью объединения ресурсов возникает прежде всего в связи:
    - с целесообразностью объединения финансовых ресурсов муниципальных образований (в первую очередь - поселений) в связи с недостаточностью собственных финансовых средств отдельных муниципальных образований;
    - с необходимостью повышения эффективности деятельности и исчерпанием внутренних ресурсов такого повышения;
    - с необходимостью повышения качества и расширением видов предоставляемых населению публичных услуг, организуемых органами местного самоуправления;
    - с необходимостью использования "эффекта масштаба" (в отдельных случаях незначительное количество услуг или потребителей услуг приводит к отказу в их предоставлении, так как делает их оказание экономически необоснованным, невыгодным для хозяйствующих субъектов);
    - со сложной кадровой ситуацией в муниципальных образованиях.
    Муниципальные образования для осуществления своей деятельности обладают различными видами ресурсов: материальными, финансовыми, правовыми, организационными, включая кадровые. Рассматривать можно объединение любых из данных ресурсов, однако по каждому из них существуют свои риски и ограничения, которые требуется учитывать при принятии решений о межмуниципальном сотрудничестве.
    Необходимо отметить, что межмуниципальное сотрудничество, несмотря на преимущества, ограничено рядом факторов организационного и правового характера и не может являться универсальным способом решения всех проблем. К принятию решения об объединении ресурсов на основе межмуниципального взаимодействия необходимо подходить очень взвешенно, продуманно, с тщательной проработкой всех документов, регламентирующих данный процесс.
    Вследствие передачи части функций организациям межмуниципального сотрудничества (институализированным формам), являющимся самостоятельными хозяйствующими субъектами с различными учредителями, органы местного самоуправления каждого муниципального образования утрачивают значительную степень влияния и контроля над деятельностью таких хозяйствующих субъектов, при этом реализация интересов каждого муниципального образования ограничена обеспечением интересов другого муниципального образования или (и) групп муниципальных образований. При принятии решения об объединении ресурсов органы местного самоуправления в первую очередь должны продумать и создать механизмы обеспечения прав и интересов всех участников.
    Надо учитывать, что в зависимости от величины муниципальных образований, их типов, ресурсной (и прежде всего финансовой) обеспеченности у органов местного самоуправления могут присутствовать различные тенденции и мотивации к сотрудничеству. Эти тенденции и мотивации должны быть соотнесены с мотивациями иных потенциальных участников.
    В процессе сотрудничества могут возникать спорные ситуации. Для того, чтобы взаимодействие приносило всем участникам преимущества, необходимо с самого начала продумать, каким образом можно будет разрешать возникающие конфликты. Для небольших муниципальных образований существует опасность в доминирующем положении более крупных муниципалитетов. Степень влияния и процедуры участия в принятии решений должны учитывать реальный потенциал участников сотрудничества и обеспечивать интересы меньшинства. Часто именно необходимость обеспечения интересов каждого из участников является основным препятствием в развитии межмуниципальной кооперации, в частности его коммерческих форм. Преодолеть это препятствие возможно только либо ограничением в составе участников (с одинаковыми требованиями и условиями), либо созданием и исполнением различных правовых и организационных механизмов, процедур, обеспечивающих обязательное согласование интересов сторон. Необходимо учитывать, что за каждым участником межмуниципального сотрудничества стоит муниципальное образование и его жители, и в их интересах должен действовать представитель муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества.
    Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в зависимости от целей и организационно-правового содержания межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в трех основных формах:
    - образование советов и иных объединений муниципальных образований (так называемое "ассоциативное" сотрудничество);
    - заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности (так называемое "договорное" сотрудничество);
    - создание хозяйственных и некоммерческих межмуниципальных организаций (так называемое "хозяйственное" сотрудничество).
    Ассоциативное сотрудничество.
    В рамках ассоциативной формы межмуниципального сотрудничества реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом N 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в соответствии с положениями статей 66, 67 Федерального закона N 131-ФЗ в каждом субъекте Российской Федерации предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований.
    В настоящее время в 81 субъекте Российской Федерации созданы советы муниципальных образований, которые объединяют 21 074 муниципальных образований (87,4 % от общего количества муниципальных образований в Российской Федерации) <1>.
    
    <1> По данным Федеральной службы государственной статистики "Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 января 2010 года".
 
    На федеральном уровне с 2006 года действует Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс).
    Кроме того, в Российской Федерации существует большое количество добровольных объединений муниципальных образований, созданных как на основе территориального принципа (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада России), так и на основе единства видов муниципальных образований (Ассоциация сельских поселений и т.д.).
    Договорное сотрудничество.
    В соответствии с частью 4 статьи 8 Федерального закона N 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.
    Данная форма межмуниципального сотрудничества находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Эти формы взаимодействия опираются на гражданское законодательство.