Присоединяйтесь!
Зарегистрированных пользователей портала: 505 929. Присоединяйтесь к нам, зарегистрироваться очень просто →
Законодательство
Законодательство

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 31.03.97 N 360 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ" (Постановление)

Дата документа31.03.1997
Статус документаДействует
МеткиПостановление · Программа

    

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 марта 1997 г. N 360

 

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ"

 
 
    РЕФЕРЕНТ: Приложения к Постановлению Правительства РФ от 31.03.97 N 360 включены в базу отдельным документом
 
 
    В целях улучшения социально-экономического положения в Российской Федерации, обеспечения экономического роста, структурной перестройки экономики и повышения благосостояния граждан, а также реализации положений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" Правительство Российской Федерации постановляет:
    Утвердить прилагаемую программу Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах".
 

Председатель Правительства
Российской Федерации
В.ЧЕРНОМЫРДИН

 
 
 

УТВЕРЖДЕНА
постановлением Правительства
Российской Федерации
от 31 марта 1997 г.
N 360

 

ПРОГРАММА
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ

 
 
    РЕФЕРЕНТ: Приложения 1, 2 к Программе Правительства РФ "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах" включены в базу отдельным документом
 
 

Введение

 
    Программа Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах" была принята в 1995 году и рассчитана на 3 года.
    И хотя срок ее действия еще не завершен, есть необходимость в разработке новой программы. Она определяется тем, что после выборов Президента Российской Федерации окончились полномочия прежнего Правительства Российской Федерации. В своем новом составе Правительство Российской Федерации обязано представить программу, которая была бы рассчитана на срок полномочий Президента Российской Федерации и отражала бы его обязательства, взятые перед избирателями в соответствии с Программой действий на 1996-2000 годы Россия: человек, семья, общество, государство.
    Помимо этого, за время, прошедшее после принятия предыдущей программы Правительства Российской Федерации, в экономике страны произошли важные изменения. С ними связана необходимость определенных корректировок экономической и социальной политики, которые должны быть отражены в новой программе Правительства Российской Федерации.
 

1. Итоги реализации программы Правительства Российской Федерации на 1995-1997 годы

 

1.1. Состояние российской экономики

 
    В программе Правительства Российской Федерации Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах (далее именуется - программа) были намечены следующие основные цели социально-экономической политики:
    - достижение устойчивой стабилизации производства и возобновление экономического роста;
    - обеспечение к концу 1995 года, в основном, финансовой стабилизации;
    - укрепление законности и правопорядка, институтов государственной власти, платежной и финансовой дисциплины;
    - существенное улучшение условий для предпринимательства и деловой активности, продолжение приватизации в интересах повышения эффективности производства и увеличения инвестиций;
    - активизация структурной перестройки экономики посредством стимулирования инвестиций в высокоэффективные и конкурентоспособные производства;
    - обеспечение роста уровня жизни населения, проведение активной социальной политики с учетом интересов его различных групп и слоев.
    В результате работы Правительства Российской Федерации по реализации программы в 1995-1996 годах была существенно сокращена инерция спада объемов производства продукции (работ, услуг), инфляция стабилизировалась на низком уровне, приостановлено снижение уровня жизни населения, а также его имущественная дифференциация. Развитие экономики все в большей мере осуществляется под воздействием рыночных регуляторов.
    Сделаны ощутимые шаги в направлении дальнейшей либерализации и открытости российской экономики. Отменены льготы во внешнеэкономической деятельности, снижены, а с середины 1996 года отменены последние экспортные пошлины. В результате реализации программы система регулирования импорта в России ограничена только импортным тарифом и набором мер нетарифного регулирования, опирающимся на правила Всемирной торговой организации. Продолжалось становление и укрепление инфраструктуры финансовых рынков, происходила дальнейшая либерализация валютного регулирования, обеспечена конвертируемость рубля по текущим операциям.
    Вслед за либерализацией и осуществлением программы массовой приватизации в 1995-1996 годах удалось сформировать основу для финансовой стабилизации, обеспечив снижение темпов инфляции. В целом за 1996 год темп прироста потребительских цен составил 22%, что в 6 раз ниже, чем в 1995 году. Снизились инфляционные ожидания, сокращается скорость обращения денег. В достижении этих результатов главную роль сыграли прекращение в соответствии с программой финансирования дефицита бюджета за счет кредитов Центрального банка Российской Федерации, а также меры по регулированию цен на продукцию естественных монополий.
    Стабилизировалась национальная валюта, созданы значительные валютные резервы.
    Внешняя торговля в настоящее время представляет собой один из стабильных и высокодоходных секторов экономики. Сохраняется значительное положительное сальдо внешнеторгового баланса. Несмотря на ухудшение конъюнктуры для российского экспорта вследствие стабилизации рубля и сокращения разрыва между внутренними и мировыми ценами, экспорт продолжает расти. В 1996 году во внешнеторговом обороте заметно возросла доля государств-участников Содружества Независимых Государств, отражая тенденцию к экономической интеграции внутри Содружества.
    Изменения, происходящие в экономике государства, в сочетании с результатами мер по финансово-экономической стабилизации, сказались на динамике показателей, характеризующих уровень жизни населения. Под воздействием роста реальных доходов граждан, работающих по найму, и реальных размеров выплаченных социальных трансфертов происходит относительная стабилизация уровня жизни. Размер реальной начисленной заработной платы в целом за 1996 год превысил прошлогоднюю отметку на 6 процентных пунктов. По сравнению с предыдущим годом объем выплаченных населению социальных трансфертов в реальном выражении возрос на 7 процентов. Под воздействием этих факторов численность населения с денежным доходом ниже величины прожиточного минимума сократилась по сравнению с прошлым годом на 13 процентов. Начала изменяться в лучшую сторону дифференциация населения по доходам: в 1996 году соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченных слоев населения сократилось до 13 раз против 13,5 в 1995 году.
    С замедлением роста цен на основные потребительские товары и платные услуги сократились темпы роста величины прожиточного минимума. В 1996 году среднемесячный денежный доход на душу населения, как и средняя заработная плата, обеспечивал 2 прожиточных минимума. Размер среднемесячной пенсии сохранился в 1996 году на уровне, на 16 процентов превышающем прожиточный минимум пенсионера.
    Удалось избежать резкого обострения ситуации на рынке труда. Численность официально зарегистрированных безработных на конец года составила 2,5 млн. человек, или 3,4 процента экономически активного населения. Уровень общей безработицы заметно выше - 9,3 процента.
    Вместе с тем по ряду направлений продолжают нарастать негативные тенденции. Хотя до истечения срока действия программы остается более полугода и сегодня можно подвести только промежуточные итоги, в ее реализации накапливается существенное отставание. По существу полностью решена лишь одна из поставленных задач - снижение инфляции.
    После продолжительного периода снижения регистрируемого спада валового внутреннего продукта и производства промышленной продукции в середине 1996 г. он вновь усилился, хотя по прогнозу, в этот период уже ожидалось его прекращение. Основные причины сложившегося положения:
    - незавершенность системных рыночных преобразований, в результате чего потенциал рыночной экономики во многом еще не раскрылся;
    - недостаточная эффективность государственного регулирования экономики (в том числе работы части государственного аппарата, осуществляющего эту деятельность), что позволяет многим участникам экономической системы решать свои проблемы за счет государственного бюджета;
    - низкий инвестиционный спрос (уменьшение инвестирования в основной капитал в 1996 году даже ускорилось);
    - ухудшившееся финансовое положение многих предприятий, обусловленное их неготовностью работать в условиях низкой инфляции;
    - сокращение государственного финансирования промышленности, строительства и оборонного заказа из федерального бюджета (в 1996 году государственная поддержка отраслей народного хозяйства составила 55,4% от годовых бюджетных назначений; финансирование промышленности, энергетики и строительства составило 52,5% от бюджетных назначений на год, национальной обороны - 79,7%).
    Кроме того, усилился переход части производства в нерегистрируемый сектор, выросла бартеризация экономики.
    В целом за 1996 год спад объема валового внутреннего продукта и промышленной продукции составил 6% и 5% соответственно, что превысило показатели 1995 года.
    В то же время основные изменения носили структурный характер, что постепенно приближало основные макропропорции российской экономики к структуре, характерной для стран с развитыми рыночными отношениями.
    Не достигнуто укрепление платежной и финансовой дисциплины. Напротив, произошло ее дальнейшее ухудшение, отчасти обусловленное политическими факторами.
    Общий объем просроченной задолженности по обязательствам предприятий на конец 1996 года оценивается в размере 24 процентов валового внутреннего продукта против 15 процентов валового внутреннего продукта в 1995 году. В 1996 году наметилась тенденция быстрого роста в составе неплатежей задолженности по заработной плате, а также перед бюджетом и, особенно, внебюджетными фондами, тогда как рост объемов взаимных долгов между предприятиями несколько замедлился. Во многом это обусловлено расширяющимся использованием бартера и денежных суррогатов - векселей, взаимозачетов и т.д. В отличие от всплеска неплатежей осени 1994 года, спровоцированного сильными инфляционными ожиданиями и являвшегося механизмом защиты финансов предприятий реального сектора от инфляционных потерь, нынешний кризис может быть разрешен только с помощью устранения причин, вызывающих недостаток оборотных средств и недоступность кредита, действительного реструктурирования промышленных предприятий в течение ближайших лет, включая экономические и административные меры оздоровления нежизнеспособной части реального сектора.
    Несмотря на усилия Правительства Российской Федерации, продолжает нарастать задолженность по выплате заработной платы, что стало одной из наиболее острых социальных проблем. На конец декабря 1996 года суммарная задолженность по заработной плате превысила 47,1 трлн. рублей, в том числе из-за отсутствия прямого финансирования из бюджетов всех уровней - около 9,3 трлн. рублей, собственных средств у предприятий и организаций - свыше 37,8 трлн. рублей. Вместо прогнозированного повышения сбора платежей в бюджет произошло их снижение. Доходы федерального бюджета к валовому внутреннему продукту составили в 1996 году 12,5% против 14-15% по программе и 14,2% в 1995 году. Запаздывание с улучшением организации сбора налогов - один из важнейших недостатков в работе Правительства Российской Федерации, что заставляет вносить существенные коррективы в политику, замещая налоговые доходы бюджета займами, увеличивая расходы на обслуживание долга.
    Серьезное негативное влияние оказали вынужденная эмиссия налоговых освобождений и использование кредитов коммерческих банков на покрытие бюджетных расходов. К середине года зачет налоговых освобождений превысил 50 процентов налоговых поступлений.
    Сказалось и сложное финансовое положение предприятий. Во многом из-за несинхронной динамики цен конечных и промежуточных продуктов в 1996 году впервые с начала экономических реформ стала сокращаться совокупная масса прибыли в промышленности, на транспорте и в строительстве (за 1996 год к 1995 году - на 46%). Растет число убыточных предприятий, составившее в промышленности за 1996 г. 43% к общему числу предприятий по сравнению с 27% за 1995 год. Произошедшее в 1996 году скачкообразное повышение цен на продукцию естественных монополий, обеспечившее достаточно высокий уровень рентабельности в производящих отраслях, создает весьма серьезные проблемы для секторов, потребляющих их продукцию.
    С целью улучшения собираемости налогов Правительство Российской Федерации предприняло в последние месяцы ряд мер, направленных на привлечение дополнительных доходных источников и перекрытие каналов уклонения от уплаты налогов. Ведется работа с крупнейшими должниками перед федеральным бюджетом и внебюджетными фондами. Прекращено применение налоговых освобождений. Однако ситуация с поступлением налогов продолжает оставаться очагом напряженности в экономике. Это отражается на финансировании большинства расходных статей, особенно выплаты пенсий, оплаты коммунальных и транспортных услуг бюджетной сфере, инвестиций и других.
    В программу было заложено решение об увеличении внутренних и внешних заимствований для покрытия разрыва между доходами и расходами бюджета на время, необходимое для улучшения сбора налогов. Оно опиралось на развитие рынка государственных ценных бумаг.
    Доходность государственных краткосрочных облигаций (ГКО) оказалась весьма высокой, хотя к концу декабря 1996 г. на вторичном рынке она снизилась до 33% годовых против примерно 100% в начале года. Резко возросшие в 1996 году масштабы заимствований на внутреннем рынке (объем правительственных обязательств только в части ГКО и облигаций федерального займа (ОФЗ) увеличился за год в 3 раза) привели к повышению размера внутреннего долга, оформленного ГКО и ОФЗ, с 16% до 25% по отношению к валовому внутреннему продукту (по оценке с учетом срочности государственных ценных бумаг), что близко к предельно допустимой величине внутреннего долга, выраженного в процентах к валовому внутреннему продукту (в частности, определяемой Советом Безопасности Российской Федерации в 30%). При этом краткосрочный характер долговых обязательств (средний срок погашения облигаций не превышает пяти месяцев) делает невозможным обслуживание и погашение внутреннего долга без дальнейшего наращивания его масштабов.
    Вследствие этого ставки банковского кредита вопреки сценарию программы снижаются медленно, финансовое состояние большинства предприятий не нормализовано. Недостаток оборотных средств и недоступность кредита толкают многие из них к неплатежам и сокращению производства.
    Все это препятствует также развитию в необходимых масштабах инвестиционного процесса и реструктуризации производства. Общий объем инвестиций в 1996 году сократился на 18 процентов.
    Правительственная программа в инвестиционной сфере оказалась сорвана.
    Федеральная инвестиционная программа 1995 года профинансирована на 63 процента годовых бюджетных назначений, или на 8,1 трлн. рублей. По субъектам Федерации федеральная инвестиционная программа была обеспечена финансированием только на 68 процентов.
    Не лучше ситуация и в 1996 году. За 1996 год профинансировано всего 17,4 трлн. рублей государственных инвестиций, или 52 процента годовых назначений, программа конверсии оборонных отраслей профинансирована на 20,3 процента, а инвестиции, намеченные к размещению на конкурсной основе для реализации быстроокупаемых коммерческих проектов, - на 6,4 процента от годовых назначений. Такое положение дестабилизирует рынок капитальных вложений и приводит к потере доверия к государству со стороны частных инвесторов.
    Под воздействием низкого платежеспособного спроса на научно-техническую продукцию как со стороны государства, так и негосударственного сектора снизились масштабы инновационной деятельности.
    Сохраняется высокая степень долларизации экономики. Позитивные тенденции середины 1995 года в текущем году были прерваны и пока не возобновились.
    В итоге предусмотренная программой активизация структурной перестройки до сих пор не достигнута и в ближайшее время необходимо добиться серьезных сдвигов на этом направлении.
    В целом в основе бюджетного и инвестиционного кризисов лежит резкое обострение структурных и институциональных проблем. За пять лет реформ не удалось окончательно разделить финансы государства и предприятий. Предприятия и банки с низкой экономической эффективностью продолжают функционировать за счет средств государственного бюджета, а также кредиторов, поставщиков и потребителей.
    В программе была поставлена цель обеспечить повышение уровня жизни населения. Однако в 1995 году заметно снизились реальные располагаемые доходы населения (на 13%), особенно в первые месяцы вследствие усиления инфляции, а в 1996 году их стабилизация достигнута на более низком уровне. Предприняты меры по повышению минимальных размеров оплаты труда, пенсий, пособий и стипендий, по сокращению масштабов бедности. Однако результативность мер снижалась из-за задержки выплаты зарплаты и пенсий.
    Региональная картина бедности по-прежнему тесно связана с отраслевой спецификой территорий. Наиболее значительные группы беднейшего населения сконцентрированы в регионах с преобладанием обрабатывающей промышленности и низким уровнем экономического развития, слабыми возможностями обеспечения за счет собственных ресурсов приемлемого уровня развития социальной сферы. В таких регионах, как правило, пониженный по сравнению с другими территориями удельный вес занятого населения. В более благополучном положении находятся регионы с преобладанием добывающих отраслей промышленности, на продукцию которых имеется устойчивый спрос на внутреннем и внешнем рынках (предприятия топливно-энергетических отраслей, цветной и черной металлургии). Это прежде всего регионы Северного, Западно-Сибирского и Восточно-Сибирского экономических районов.
    В области институциональных преобразований существенный прогресс был достигнут в сфере законодательства: введены в действие первая и вторая части Гражданского кодекса, законы об акционерных обществах и ценных бумагах.
    Однако реализация основных задач программы в этой области была сорвана. Не удалось добиться прогресса в защите прав собственности и обеспечении выполнения взаимных обязательств хозяйствующих субъектов.
    Темпы приватизации заметно отстают от предусмотренных программой, доходы от приватизации и продажи акций, принадлежащих государству, существенно ниже запланированных. Тормозом для проведения эффективной приватизации остается неурегулированность вопросов, связанных с приватизацией земли и недвижимости. Несмотря на углубление неплатежеспособности предприятий, процедуры банкротства не стали пока важным инструментом их реструктуризации. Не удалось отладить механизм управления государственной собственностью.
    Оценивая сложившуюся экономическую ситуацию в целом, можно утверждать, что страна проходит самую трудную фазу кризиса, охватившего российскую экономику с 1990 года.
    Его преодоление дается с большими сложностями и идет гораздо медленнее, чем первоначально предполагалось. Это обусловлено тремя группами факторов. Первая группа связана со структурными деформациями и технологической отсталостью, сформировавшимися в условиях действия командных методов управления, неразвитостью рыночных механизмов и институтов частной собственности, а также с разрывом длительно складывавшихся связей с республиками бывшего Союза ССР и странами СЭВ. Вторая - с отставанием в области институциональных преобразований, особенно в создании баланса прав, власти и интересов собственников, менеджеров и работников предприятий, а также органов государственной власти всех уровней, в обеспечении правовых отношений собственности в аграрном секторе. Третья группа факторов включает ошибки, допущенные в ходе самих реформ. Среди них - слабая социальная составляющая и, соответственно, высокая цена реформ для большей части населения, запаздывание с реформами на микроуровне, серьезные недостатки в функционировании налоговой системы, сочетающей высокое налоговое бремя для одних и многочисленные льготы для других, что не способствовало укреплению налоговой, бюджетной, платежной и договорной дисциплины, укреплению законности и правопорядка. Значительным недостатком является отсутствие должной последовательности и согласованности в проведении денежно-кредитной и финансовой политики, когда периоды жестких подходов сменялись периодами их ослабления.
    Отставание с реализацией программы, особенно в институциональных преобразованиях, в налогово-бюджетной и инвестиционной сферах серьезно влияет на перспективы выхода из кризиса. Тем не менее главные предпосылки экономического роста и структурной перестройки созданы. Теперь необходимо энергичными и последовательными действиями добиться перелома и реализовать имеющиеся возможности.
    Достижение этой цели должны обеспечить мероприятия, составляющие суть новой программы Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах".
 

1.2. Угрозы национальным интересам России в области экономики

 
    При разработке настоящей Программы Правительство Российской Федерации исходило из необходимости решения важнейших социально-экономических проблем и преодоления внешних и внутренних угроз, которые могут затормозить или остановить продвижение страны к экономическому благополучию. Основными из них являются:
    - неэффективная структура накоплений, низкий уровень инвестиций в основные фонды и человеческий капитал;
    - демонетизация экономики;
    - низкий уровень платежной и договорной дисциплины и сбора налогов, существование в экономике значительного числа нежизнеспособных предприятий;
    - высокая долговая нагрузка на экономику, необходимость обслуживания внешнего долга;
    - низкое качество управления, техническая и технологическая отсталость и высокая степень физического износа основных фондов большинства предприятий, их медленная адаптация к новой экономической среде;
    - высокая затратность национальной экономики, касающаяся практически всех факторов производства - труда, капитала, материалов, энергии;
    - возрастающая доля теневого сектора экономики;
    - ослабление научно-технического потенциала страны, вывоз за ее пределы результатов перспективных НИОКР и конкурентоспособных технологий, осуществляющийся зачастую нелегально или на несправедливых, невыгодных для России условиях;
    - отставание в приросте разведанных запасов минерально-сырьевых ресурсов от темпов их добычи, а также формировании инфраструктуры для первичной переработки и транспортировки добытых природных ресурсов в районах освоения новых месторождений;
    - неэффективная структура экспорта и импорта, существенная зависимость от конъюнктуры мирового рынка по ряду товарных позиций, утечка капиталов за рубеж, имеющая место практика монопольного поведения иностранных производителей на внутреннем рынке, нарушающая принципы справедливой конкуренции; сохранение дискриминационных барьеров для российских экспортеров на внешних рынках;
    - высокая дифференциация населения по уровню доходов, фактическое отсутствие среднего класса в российском обществе, значительная доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, существование очагов высокой локальной концентрации безработицы;
    - несоответствие между структурой спроса на рабочую силу и ее предложением;
    - неурегулированность межбюджетных отношений.
 

1.3. Потенциал развития российской экономики

 
    Россия имеет существенные конкурентные преимущества, способные оказать воздействие на улучшение экономического положения. От эффективности использования имеющегося позитивного потенциала и устранения существующих ограничений зависят темпы социально-экономического развития страны и ее экономическое могущество.
    Население и трудовые ресурсы. Конкурентными преимуществами страны являются наличие квалифицированных трудовых ресурсов при относительно низкой стоимости рабочей силы.
    Демографическая ситуация, сложившаяся в России на данный момент, позволяет сделать вывод, что численность лиц в трудоспособном возрасте имеет тенденцию к увеличению. Это создает предпосылки для роста трудового потенциала страны. В то же время указанные процессы сопряжены с необходимостью создания новых рабочих мест.
    Позитивным фактором является наметившаяся в 1995 году тенденция увеличения средней продолжительности жизни россиян.
    Природно-сырьевая база. В настоящее время Россия располагает основными видами минерально-сырьевых ресурсов в объемах, удовлетворяющих текущие и перспективные потребности производства и населения, а также позволяющих осуществлять экспортные поставки. Вместе с тем экономика страны в целом и отдельные ее регионы испытывают дефицит в высококачественных рентабельных для промышленного освоения ресурсах урана, марганца, хрома, титана, вольфрама, некоторых видов топливно-энергетического сырья, неметаллов.
    В структуре минерально-сырьевой базы более 71 процента занимают топливно-энергетические ресурсы, представленные газом, углем, нефтью, 15 процентов - нерудное сырье, 13 процентов - черные, цветные и редкие металлы. Высокой является обеспеченность России хвойной древесиной и пресной водой.
    Нерешенными проблемами являются отставание прироста разведанных запасов от темпов их добычи, а также формирование инфраструктуры для первичной переработки и транспортировки в районах освоения новых месторождений; неблагоприятное географическое размещение подготовленных запасов отдельных видов минерального сырья; отсутствие на территории России разведанных запасов некоторых руд черных и легирующих металлов и достаточных объемов остродефицитных видов неметаллического сырья; резкое сокращение поискового задела; создание единой системы учета и оценки природных ресурсов, повышение уровня рационального и эффективного их использования, охраны и воспроизводства, переход на платное пользование природными ресурсами, совершенствование нормативно-правовой базы природопользования.
    Производственный потенциал. Производственный потенциал по своей общей мощности является избыточным, особенно в связи с демилитаризацией экономики. В то же время остро не хватает мощностей по производству современной, конкурентоспособной, высококачественной продукции потребительского и инвестиционного назначения. Несмотря на низкий уровень использования производственных мощностей не вся их незагруженная часть может рассматриваться в качестве резервной из-за несоответствия структуре спроса, ресурсоемкости и устаревших технологий. В результате сложилась ситуация, когда требуется масштабное и быстрое замещение устаревшего производственного потенциала, оказавшегося не востребованным рынком.
    Содержание на балансе предприятий больших объемов незагруженных производственных мощностей (порядка 50-60%) увеличивает издержки и понижает конкурентоспособность продукции.
    Таким образом, главным узким местом российской экономики в настоящее время является отсутствие широкомасштабных инвестиций в реальный сектор, несоответствие структуры вложений потребностям экономики в целом. Основные задачи и мероприятия настоящей Программы концентрируются именно на этом направлении.
    Научно-технический потенциал. Уровень развития научно-технического потенциала во многом определяет эффективность экономической деятельности, обороноспособность, духовную и политическую культуру населения страны, защищенность личности и общества от воздействия неблагоприятных природных и антропогенных факторов.
    Большим преимуществом является развитость фундаментальной науки и наличие достаточно сильных позиций по передовым технологическим направлениям. Среди них - биотехнологии, лазерная техника, генная инженерия, исследования и разработки в области ядерной энергетики, авиации, освоение и исследование космического пространства и ряд других.
    Необходимо сохранить имеющийся потенциал, остановить нарастание потерь в этой сфере. Реализация научно-технического потенциала будет определяться формированием эффективного механизма трансформации результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в наукоемкие технологии, способные стать основой технического перевооружения широкого круга отраслей и производств на качественно новом уровне, создать основу для технологического перевооружения, занять прочные позиции на мировом технологическом рынке.
    Финансовый потенциал. Потенциально страна располагает определенной базой для экономического роста, определяемой прежде всего высоким уровнем негосударственных сбережений.
    Этот потенциал может быть эффективно реализован при совершенствовании структуры накопления и приобретаемых активов, поддержания на оптимальном уровне их динамики, трансформации сбережений в инвестиции, эффективные в целом для страны.
    Потенциал интеграционных процессов. Развитие интеграционных процессов формирует предпосылки для полноценной реализации возможностей экономического роста, выстраивания новых экономических, политических и гуманитарных отношений со странами ближнего и дальнего зарубежья.
    Ожидается, что введение единой европейской валюты в рамках ЕЭС приведет к существенному возрастанию экономической активности в этом регионе. Значительные резервы роста имеют страны Восточной Европы. Высокие темпы экономического роста сохранятся и в странах азиатско-тихоокеанского региона.
    С учетом этих процессов для России создаются новые возможности использования преимуществ своего местоположения. Можно ожидать, что при этом улучшатся условия для устранения существующих барьеров для российских товаров, повысится конкурентоспособность страны на мировом рынке капиталов, будут созданы предпосылки для интенсивного развития транспортной и информационной инфраструктуры.
    Формирование мощных экономических объединений стран создает основу для экономического притяжения стран СНГ, расширения взаимовыгодного сотрудничества и формирования общего экономического пространства.
    Однако в условиях активизации интеграции в мировое хозяйство России прийдется столкнуться с обострением конкурентной борьбы с иностранными производителями на внутреннем рынке, а также на мировых рынках товаров, услуг и капиталов. Процесс укрепления на традиционных для России рынках и проникновения на новые потребует немалых усилий.
    Это предъявляет высокие требования к динамике социально-экономического развития страны и параметрам его эффективности. Прогнозируемые темпы роста мировой экономики до конца столетия составят 2,5-3% в год. Для занятия Россией достойного места в мировой экономике необходим выход на среднегодовые темпы экономического роста, по крайней мере вдвое превышающие среднемировые.
 

2. Новый этап преобразований - структурная перестройка и экономический рост

 
    При всех исключительных трудностях, которые переживает российская экономика, в ней произошли серьезные качественные изменения. В основном завершена либерализация цен и хозяйственных связей. Осуществлена массовая приватизация, более 70 процентов валового внутреннего продукта производится в негосударственном секторе. В 1996 году после ряда попыток удалось добиться ощутимого снижения инфляции. Все это позволяет сделать вывод, что основные задачи первого этапа реформ решены, российская экономика стала преимущественно рыночной.
    Исходя из этого можно говорить о переходе к следующему этапу преобразований российской экономики, к ее подъему, без которого невозможно решение нарастающих социальных проблем. Главное же - воссоздана система государственного регулирования экономики, хотя и на новой институциональной основе. Общество созрело для существенного повышения роли и ответственности государства в обеспечении нормального хода социально-экономического развития.
    Ключевой фактор возобновления экономического роста - структурная перестройка экономики. Ее специфика состоит в том, что перестраивать необходимо экономику, сложившуюся, в основном, в условиях планово-распределительной системы и изоляции от мирового рынка, страдающую глубокими деформациями, низкой конкурентоспособностью большинства изделий обрабатывающей промышленности, высоким уровнем монополизации.
    Формирование в России структуры экономики, отвечающей критериям развитых индустриальных стран, объективно требует на этапе структурной перестройки повышения роли государства, проведения им активной структурной политики с применением всего арсенала методов рыночной экономики.
    Структурная перестройка - длительный процесс, который займет не менее 10-15 лет.
    Вместе с тем динамика структурных изменений, сроки начала и темп экономического роста будут зависеть от ряда факторов, из которых важнейшими являются следующие:
    - создание и поддержание макроэкономических условий, необходимых для роста;
    - обеспечение высокого уровня накоплений и трансформации их в инвестиции, повышение эффективности инвестиций, в том числе за счет улучшения их структуры;
    - создание предпосылок для активизации структурной перестройки, прежде всего за счет поддержки эффективного сектора, выявления возможностей улучшения финансово-экономического положения проблемных предприятий с учетом перспектив возобновления экономического роста, расширения платежеспособного спроса, восстановления нормальной экономической и инвестиционной активности, снижения налогового бремени с одновременным пресечением уклонения от налогообложения, продажи по демпинговым ценам контрабандных, фальсифицированных, недоброкачественных товаров и преодоления других экономических деформаций экономики переходного периода и, в случае отсутствия таких перспектив, процессов отбраковки устаревших, нежизнеспособных производств;
    - осуществление институциональных преобразований, необходимых для формирования эффективной рыночной экономики, снимающих барьеры на пути роста.
 

2.1. Макроэкономические условия

 
    Макроэкономические условия для возобновления экономического роста и структурной перестройки состоят в:
    - снижении налогового бремени отечественных товаропроизводителей с одновременным улучшением сбора налогов, сокращении налоговых льгот с ориентацией их на стимулирование инвестиций и укрепление финансовой дисциплины; упорядочении государственных расходов. Необходимо отладить механизм исполнения бюджета так, чтобы исключить нецелевое использование государственных средств (в том числе государственных внебюджетных фондов), задержку платежей и недофинансирование;
    - сокращении заимствований на покрытие бюджетного дефицита;
    - снижении процентных ставок, в том числе путем введения жесткого контроля за уровнем задолженности и платежеспособности заемщиков.
    Сегодня это ключевая проблема с точки зрения обеспечения роста производства и повышения инвестиционной активности. Следом за этим можно будет реализовать мероприятия по решению проблемы укрепления рубля как средства накопления и дедолларизации экономики.
    Трудность состоит в том, что повышать собираемость налогов прийдется в условиях низкого уровня производства и сокращения налогооблагаемой базы, за счет тех резервов, которые связаны с пресечением уклонения от уплаты налогов, прежде всего в сфере обращения, производстве алкогольных напитков, налогообложением торговых операций, особенно импорта товаров, осуществляемого физическими лицами в целях перепродажи, частичной заменой налогообложения доходов налогообложением недвижимости и рентными налогами и т. п. При этом сокращения доли государственных расходов в валовом внутреннем продукте следует добиваться путем увеличения последнего, поскольку возможности для ограничения расходов исчерпаны. Требуется, хотя и более медленный относительно динамики валового внутреннего продукта, но рост абсолютных размеров расходов государства на укрепление правопорядка и обороноспособности, образовательного и научно-технического потенциала, на инвестиции в развитие инфраструктуры, на обеспечение более высокой социальной защищенности граждан, особенно детей и престарелых, на развитие здравоохранения, культуры и искусства.
    Для увеличения доходов бюджета будут приняты также меры по наращиванию производства и налогооблагаемой базы на действующих производственных мощностях, в том числе за счет реализации комплекса мероприятий по совершенствованию ценовой и налоговой политики, а также ослаблению остроты кризиса неплатежей.
    Увеличение доходов бюджета, а также реструктуризация и повышение эффективности его расходов позволят сократить бюджетный дефицит и заимствования государства на финансовых рынках, снизить доходность государственных ценных бумаг, приступить к последовательному сокращению размеров государственного долга и расходов по его обслуживанию. При этом условии, а также при стабильности национальной валюты станет возможным снизить реальные процентные ставки до уровня, доступного для нормально работающих предприятий.
    Снижение процентных ставок и удешевление кредита - критическая точка, с прохождением которой открываются возможности разрешения ряда хронических проблем реформируемой российской экономики:
    - создаются реальные условия для ликвидации кризиса платежей, сокращения объемов бартера, для реального укрепления платежной и финансовой дисциплины;
    - появляются условия для пополнения оборотных средств и улучшается финансовое положение жизнеспособных предприятий. Объективно выявляются и те производства, которые неконкурентоспособны и тянут всю экономику вниз. При этом не происходит усиления инфляции;
    - у предприятий появляется реальная возможность наращивать накопление и осуществлять эффективные инвестиции в развитие производства.
    Для снижения процентных ставок потребуется принимать и иные меры, направленные в том числе на обеспечение рационального использования предприятиями предоставляемых кредитов, по повышению доверия кредиторов к заемщикам, поскольку уровень процентных ставок включает и риск кредиторов. Наряду с государственным контролем уровня их платежеспособности необходимо ввести процедуры контроля за финансами неплатежеспособных предприятий со стороны комитетов кредиторов, обеспечить сохранность активов заемщиков, выступающих в качестве обеспечения кредитов и т.д.
    Снижение процентных ставок до нормального уровня будет означать завершение финансовой стабилизации.
 

2.2. Накопления и инвестиции

 
    Увеличение накоплений и полная трансформация их в инвестиции - основное условие быстрого экономического роста. В странах с высокими темпами роста экономики уровень накопления достигал трети валового внутреннего продукта.
    В настоящее время уровень негосударственных сбережений в России достаточно высок в сравнении с большинством стран - 34-36 процентов валового внутреннего продукта. Но из них инвестируется лишь около двух третей. Остальное иммобилизуется государственным заимствованием, обращается в доллары или вывозится из страны.
    Возможности повышения уровня накопления в России сравнительно ограничены. Тем не менее эти возможности существуют. Они связаны прежде всего с тем, что, во-первых, производство многих видов массовых потребительских и инвестиционных товаров, ныне импортируемых, может быть налажено в стране с меньшими издержками, во-вторых, при расширении потребительского и инвестиционного спроса существенно увеличится емкость внутреннего рынка, что весьма важно в условиях высоких транспортных барьеров, в-третьих, имеется недоиспользуемый потенциал предприятий оборонного комплекса по производству экспортной и гражданской продукции, в-четвертых, существует значительный платежеспособный спрос на создание объектов инфраструктуры индустрии отдыха и туризма.
    Но первоочередная для России, лежащая на поверхности проблема, - это трансформация имеющихся сбережений в инвестиции и, прежде всего, дедолларизация экономики и укрепление доверия к рублю, прекращение утечки капитала. Только за счет этого фактора возможно дополнительное увеличение инвестиций на 6% в год. Другой важный фактор - формирование эффективного рынка капиталов и механизмов, обеспечивающих мобилизацию инвестиционных ресурсов и их наиболее эффективное размещение.
    Ключевым условием роста накоплений и повышения инвестиционной активности является снижение инвестиционных рисков, повышение уровня доверия потенциальных инвесторов к хозяйственным партнерам и к государству. Для этого необходимы политическая и экономическая стабильность, укрепление права собственности, улучшение управления предприятиями, успехи в борьбе с преступностью.
    Важную роль могут сыграть и государственные вложения, сначала в формах, позволяющих возложить на государство часть инвестиционных рисков, а затем за счет возрастающей доли государственных инвестиций, направляемых на развитие инфраструктуры и поддержку прогрессивных сдвигов в структуре экономики. Это предполагает усиление функций государства как стратегического инвестора.
    В настоящее время в России в процессе становления рыночной экономики происходит болезненный процесс смены инвестиционных режимов: на смену большим объемам капиталовложений при низкой их эффективности приходит новый режим, для которого будет характерна высокая эффективность при относительно меньших объемах инвестиций. Условием роста инвестиций в производство является предложение высокоэффективных, хорошо обоснованных инвестиционных проектов.
    На новом этапе преобразований государство будет активно осуществлять институциональные изменения, содействующие повышению эффективности и конкурентоспособности отечественных предприятий, в том числе поощряя конкуренцию на внутреннем рынке, контролируя деятельность естественных монополий; прямо поддерживать в определенных случаях отечественную обрабатывающую промышленность, особенно в высокотехнологичных конкурентноспособных производствах; содействовать адаптации других отраслей к рыночным условиям и сохранению за важнейшими из них устойчивого положения на внутреннем рынке. Тем самым будут решаться задачи обеспечения занятости и доходов населения, расширения налоговой базы и сбалансированности бюджета, улучшения платежного баланса, укрепления национальной валюты.
    В соответствии с основными целями Программы будет развиваться и процесс нормотворчества, направленный, в первую очередь, на системное правовое обеспечение развития российской экономики и интеграцию ее в мировое хозяйство. Основное внимание Правительство Российской Федерации направит на законодательное обеспечение гарантий права собственности и инициативной деятельности предпринимателей, конкретизацию основ федерализма, создание целостной правовой базы организации и деятельности судебной системы, совершенствование и укрепление системы исполнения судебных решений. Предстоит большая работа в области создания правовых механизмов реформирования имущественных, земельных, жилищных и трудовых отношений.
    Предпосылкой экономического подъема является также последовательное освобождение производственного сектора от бремени содержания социальной сферы и "перекрестного субсидирования", когда за счет повышенных цен и тарифов для производства поддерживается их льготный уровень для населения и некоторых иных категорий потребителей.
    Осуществление намеченных первоочередных мероприятий должно привести к перелому в негативных тенденциях, который необходим для решения стратегических задач Программы, и прежде всего главной социальной задачи - обеспечения роста доходов и потребления населения. Реальный социальный эффект реформ может быть достигнут только в том случае, если людям будет предоставляться работа и своевременно выплачиваться заработная плата. Особо нуждающимся, малообеспеченным гражданам будут предоставляться пособия в соответствии с формируемой системой государственных минимальных социальных стандартов.
 

3. Цели, задачи и этапы реализации программы Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах

 
    Структурная перестройка экономики, составляющая основное содержание нового этапа преобразований, охватывает продолжительный период, выходящий за срок действия настоящей Программы.
    Соответственно цели и задачи настоящей Программы определяются исходя из необходимости решения долгосрочных проблем социально-экономического развития страны с постановкой задач, реально выполнимых в 1997-2000 годах.
    Цели настоящей Программы:
    1. Достижение к концу столетия устойчивого экономического роста не ниже 5 процентов в год. Обеспечение высоких темпов роста инвестиций, необходимых для динамичного развития экономики и структурных преобразований.
    2. Осуществление институциональных преобразований, необходимых для эффективного функционирования рыночной экономики, обеспечивающих гарантии прав собственности, справедливую конкуренцию, регулирование естественных монополий, укрепление законности и правопорядка.
    3. Обеспечение прогрессивных структурных сдвигов в производстве и экспорте. Повышение на этой основе эффективности и конкурентоспособности предприятий. Сокращение доли неэффективных производств.
    4. Рост реальных доходов и потребления населения, существенное продвижение в борьбе с бедностью.
    Для достижения указанных целей необходимо решить следующие задачи:
    1. Обеспечить макроэкономические условия для структурной перестройки и экономического роста: темпы инфляции не выше 6-8 процентов в год, дефицит федерального бюджета в конце периода - 1,5-2 процента валового внутреннего продукта.
    2. Провести реформу предприятий с целью существенного повышения эффективности управления ими в рыночных условиях, включающего в себя в том числе установление контроля за деятельностью руководителей со стороны собственников, исключение возможностей присвоения отдельными руководителями, работниками и акционерами акционерных обществ его имущества или нанесения ему ущерба иными способами, установление порядка оплаты руководителей в зависимости от размеров налогооблагаемой прибыли, прироста капитала предприятия и выплачиваемых по голосующим акциям дивидендам.
    3. Стабилизировать ситуацию в научно-технической сфере, привести объемы и механизмы государственной поддержки научно-технической сферы в соответствие с потребностями ее реструктуризации и требованиями ее дальнейшего развития с целью достижения технологического лидерства по ряду приоритетных направлений.
    4. Провести реформу социальной сферы с целью значительного повышения ее эффективности, включая прекращение субсидирования через цены на товары и услуги и замещение его адресными пособиями нуждающимся в увязке с прожиточным минимумом. Обеспечить соблюдение трудового законодательства и усилить ответственность за его нарушение.
    5. Обеспечить реализацию системы государственных минимальных социальных стандартов в сфере потребления, образования, здравоохранения и культуры.
    6. Осуществить налоговую реформу, предусмотрев упрощение налоговой системы, повышение сбора налогов при снижении налогового бремени для предприятий. Обеспечить стабилизацию поступлений налогов и сборов в бюджет расширенного правительства, включая пенсионный фонд и внебюджетные социальные фонды, на уровне 32-34 % валового внутреннего продукта, в том числе в консолидированный бюджет - на уровне 25-26% валового внутреннего продукта. Ввести в действие Налоговый кодекс, отвечающий этим требованиям.
    7. Воздействовать на формирование оптимальной структуры и уровня доходов на основе совершенствования системы налогообложения доходов.
    8. Обеспечить уровень накопления в экономике до 27-28% валового внутреннего продукта и создать условия для трансформации сбережений в инвестиции. Повысить долю инвестиций в основной капитал до 22-24% валового внутреннего продукта. Стимулировать инвестиции в высокотехнологичные, наукоемкие отрасли экономики. Создать благоприятный климат для иностранных инвестиций, довести их приток к концу периода до 10 млрд. долларов США в год.
    9. Добиться прекращения долларизации экономики, обеспечить укрепление национальной валюты и привлекательность рублевых сбережений. Остановить утечку капитала.
    10. Сократить государственные заимствования и обеспечить увеличение их срочности. Снизить доходность государственных ценных бумаг к концу периода до 2-3 процентных пунктов сверх уровня инфляции в расчете на год. Добиться снижения среднего уровня процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение капитала в реальный сектор.
    11. Обеспечить формирование конкурентоспособного финансового сектора, включающего рынок долгосрочных государственных ценных бумаг (в том числе индексируемых инвестиционных облигаций), систему государственных институтов страхования и гарантирования инвестиций, банки развития с государственным участием, специализирующиеся на инвестировании реального сектора, рынке корпоративных ценных бумаг, коммерческие банки, финансовые, инвестиционные компании и паевые инвестиционные фонды.
    12. Решить проблему неплатежей на неинфляционной основе и за счет этого добиться существенного снижения использования бартера и денежных суррогатов в хозяйственном обороте. Ввести ограничения для неплатежеспособных предприятий на использование форм расчетов и методов учета реализации продукции, приводящих к уменьшению поступлений средств на расчетные счета, а также на предоставление коммерческого кредита поставщикам и покупателям, ссуд физическим лицам и иное использование средств предприятий на цели потребления. В частности, ввести нормирование заработной платы и фонда потребления, отнеся выполнение обязательств предприятия по выплате сверхнормативной заработной платы и фонда потребления в очередь после выполнения обязательств перед бюджетами и государственными внебюджетными фондами.
    13. Обеспечить защиту интересов отечественных производителей и повышение их конкурентоспособности.
    14. Сформировать условия для взаимовыгодной интеграции России в мировую экономику, рационализации ее роли в системе международного разделения труда. Обеспечить достижение устойчивости платежного баланса страны на основе финансирования отрицательного сальдо по текущим операциям притоком капиталов в экономику, преимущественно в виде прямых инвестиций, и ослабления бремени обслуживания внешнего долга в период возобновления экономического роста.
    15. Осуществить военную реформу. Изменить структуру расходов бюджета на национальную оборону в пользу затрат, связанных с проведением НИОКР и оснащением Вооруженных Сил современными видами вооружения и военной техники.
    16. Продолжить укрепление экономических и финансовых позиций субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для обеспечения самостоятельности в решении социально-экономических вопросов, относящихся к их ведению. Для комплексного решения этой задачи провести реформирование взаимоотношений бюджетов всех уровней. Обеспечить достижение подлинного бюджетного федерализма.
    Реализация настоящей Программы осуществляется в три этапа: 1997 год, 1998 год, 1999-2000 годы.
    1997 год
    Основное содержание политики 1997 года - ремонетизация экономики (перевод основной части расчетов в денежную форму), подготовка и начало широкомасштабных структурных реформ (реформа предприятий, коммунальная реформа, военная реформа), создание условий для оживления инвестиционного процесса.
    Основные задачи в макроэкономической сфере - сокращение процентных ставок до 20-25 процентов в номинальном исчислении, вытеснение из денежного оборота иностранной валюты и не имеющих реального обеспечения квазиденежных инструментов, увеличение оборотных средств предприятий. На этой основе - обеспечение оживления производства.
    Существенное повышение сбора налогов, делая основной упор на косвенное налогообложение (таможенные пошлины, алкоголь, автомобили) и налогообложение доходов, оборотов и имущества, локализованных ныне в теневом секторе. Введение методов учета и ценообразования, исключающих занижение налогоплательщиками доходов от реализации продукции. Сокращение чрезмерного налогового бремени путем снижения ставок ряда специфических налогов. Подготовка налоговой реформы, принятие первой части Налогового кодекса, подготовка и представление Налогового кодекса полностью. Предоставление любых налоговых льгот и иных мер государственной поддержки лишь при условии строгого соблюдения налогоплательщиками и предприятиями требований законодательства, налоговой, бюджетной, платежной и договорной дисциплины, экономических нормативов, особенно - обеспечивающих защиту прав акционеров, кредиторов, вкладчиков, деловых партнеров и потребителей.
    Жесткое ограничение масштабов внутренних заимствований, их максимально возможное замещение внешними заимствованиями.
    Жесткая регламентация отношений по исполнению бюджета. Принятие Бюджетного кодекса. Подготовка мероприятий по реструктуризации расходов консолидированного бюджета.
    Начало реализации бюджета развития с закрепленными источниками доходов и особым порядком управления, концентрация ресурсов на осуществлении высокоэффективных проектов. Начало массового притока прямых иностранных инвестиций. Начало осуществления крупных инвестиционных проектов с участием иностранных инвесторов.
    Начало реформы предприятий и реструктуризации долгов. Осуществление с участием государства ряда проектов по реструктуризации проблемных предприятий. Принятие нормативных актов, регулирующих инвестиционные процессы и управление государственными пакетами акций. Значительный рост иностранных портфельных инвестиций и курсовой стоимости акций российских предприятий. Денежная приватизация ряда крупных предприятий.
    Начало структурной перестройки в отраслях естественных монополий, введение новых механизмов ценообразования, снижение масштабов перекрестного субсидирования, исключающих использование трансфертных цен и дискриминацию потребителей и поставщиков.
    В социальной сфере - нормализация выплаты заработной платы, стабилизация доходной базы Пенсионного фонда Российской Федерации, инвентаризация социальных льгот и привилегий. Принятие поправок к законодательству, обеспечивающих целевой характер социальных трансфертов.
    Согласование с регионами концепции коммунальной реформы, утверждение схемы снижения дотаций жилищно-коммунальному хозяйству. Подготовка органов местного самоуправления к проведению реформы.
    Решение о характере пенсионной реформы - накопительная или солидарная.
    1998 год
    Основное содержание политики 1998 года - обеспечение существенного роста инвестиций в основные фонды и масштабная реструктуризация бюджетных расходов.
    Налоговая реформа. Принятие Налогового кодекса. Введение упрощенной системы налогообложения малого предпринимательства. Принятие бюджета с четко выделенным бюджетом развития и с существенно уменьшенным дефицитом. Введение системы страхования банковских депозитов как условия роста вкладов в банки.
    Создание финансовых и институциональных предпосылок для осуществления технологического прорыва в производствах, обладающих потенциальной конкурентоспособностью на мировом и внутреннем рынке товаров.
    Полномасштабная реализация реформы предприятий. Существенное увеличение частных инвестиций. Продажа государством остаточных государственных пакетов акций.
    Полномасштабное проведение коммунальной реформы. Обеспечение в большинстве регионов полной оплаты населением текущих затрат по содержанию жилья. Существенное сокращение дотаций жилищно-коммунальному хозяйству.
    Ликвидация перекрестного субсидирования в отраслях естественных монополий, перевод субсидий в бюджет.
    Введение новой системы социальных трансфертов, увязанной с реальными доходами реципиентов. Принятие пакета законодательных актов, нормализующих систему социальных льгот и обеспечивающих адекватные источники их финансирования.
    Начало реформ по перестройке здравоохранения и образования Принятие нормативных актов, запускающих пенсионную реформу.
    1999 - 2000 годы
    Основное содержание заключительного этапа реализации настоящей Программы - переход к устойчивому экономическому росту.
    В этот период дадут результаты мероприятия по реструктуризации расходной части бюджета: произойдет относительное снижение военных расходов, государственное накопление приблизится к положительным значениям. Станет возможным также существенное увеличение расходов на образование и здравоохранение (в рамках проводимой реформы финансирования этих сфер). Начало пенсионной реформы.
    Практически завершится реформа предприятий, произойдет существенное обновление управленческого корпуса, сформируется устойчивая структура собственности. Завершение в основном процесса приватизации.
    Начало преодоления отставания технического уровня отраслей, ориентированных на внутренний рынок.
    Активная модернизация отечественной обрабатывающей промышленности. Рост доли продукции высокой степени обработки в экспорте.
    Логика реализации Программы отражена в следующей схеме:
 
 

СХЕМА РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Рост доходов
и расходов
потребления
   экономический
рост
                
                
             прогрессивно-
реструктурные сдвиги
                   
Макроэкономические
условия
  бюджет
развития
         
                 
    Накопления и
инвестиции
          
         привлечение
иностранных инвестиций
 
                
                 
           
              
            институциональные преобразования 
              
              
              
   реструктурирование
долгов
       реформа
предприятий
 
              
                
          
  остановка утечки капитала            
                
    укрепление национальной
валюты
       реформа
ЖКХ
  
                
ликвидация
неплатежей
            реформа
социальной сферы
    
                
  снижение
процентных
ставок
              
           реформа
военная
    
                 
    снижение ставок
по ГКО
            
             налоговая
реформа
    
    улучшение
собираемости
налогов
            
          
                    
             регулирование
естественных
монополий
     
                  
                    
    борьба с
преступностью
        улучшение
работы судов
, судебная
реформа
     
        
                
        
 банкротства 
                 

 

4. Макроэкономическая политика

 

4.1. Основные задачи макроэкономической политики

 
    Несмотря на ряд позитивных сдвигов, произошедших за последние годы, российская экономика столкнулась с качественно новыми проблемами, от способа решения которых зависят перспективы развития страны в средне- и долгосрочной перспективе. После подавления инфляции главной целью макроэкономической политики Правительства становится преодоление сохраняющихся негативных тенденций в реальном секторе, переход к стадии экономического роста и его поддержание в дальнейшем на устойчивом уровне.
    Эта цель должна быть достигнута на основе формирования условий, обеспечивающих паритет социальных интересов в обществе, ускорение структурных преобразований в реальном секторе и повышение эффективности его функционирования. При этом Правительство Российской Федерации намерено последовательно продолжать линию на ограничение инфляции сверх уровня, препятствующего повышению инвестиционной активности и росту производства товаров и услуг.
    Для решения поставленных задач действия Правительства Российской Федерации будут направлены как на создание благоприятной макроэкономической среды, так и на создание правовых основ, способствующих развитию частного бизнеса. Правительство Российской Федерации будет последовательно продолжать курс на либерализацию хозяйственной жизни, развивать отношения добросовестной конкуренции между производителями. Лишь в условиях роста производства товаров и услуг может обеспечиваться высокая занятость населения и повышение уровня жизни.
    Однако в краткосрочной перспективе решение этих задач будет осложняться имеющимися диспропорциями в денежно-кредитной и финансовой сферах, низким уровнем внутреннего спроса, предъявляемого как со стороны государства, так и со стороны домашних хозяйств и частного сектора. В ближайшее время необходимо существенно замедлить рост государственного внутреннего долга, а в перспективе привести в соответствие темпы экономического роста и роста государственного долга, обеспечив опережающий реальный прирост валового внутреннего продукта по сравнению с уровнем реальной процентной ставки по государственным ценным бумагам. Необходимо также в кратчайшие сроки создать условия, препятствующие росту задолженности между предприятиями.
    В числе основных макроэкономических проблем, которые предстоит решить Правительству Российской Федерации, следует выделить следующие:
    - своевременное обслуживание и погашение внешнего и внутреннего долга;
    - ремонетизация экономики и избавление от денежных суррогатов, не имеющих реального обеспечения, снижение дефицита бюджета (в том числе и ограничение растущего дефицита региональных и местных бюджетов), реструктуризация его доходной и расходной частей: в России сохраняется относительно высокий уровень государственных субсидий, эффективность же использования государственных средств чрезвычайно низка. На повестке дня по-прежнему стоит вопрос о реальном совершенствовании налоговой системы.
    Дальнейшее снижение дефицита государственного бюджета - важнейшая задача Правительства Российской Федерации. Эта проблема будет решаться на базе немедленного ускорения структурных и институциональных реформ, прежде всего реформы жилищно-коммунального хозяйства, повышения финансовой и платежной дисциплины, а следовательно и сбора налогов. Реструктуризация бюджетной сферы позволит пойти на сокращение отдельных статей расходной части бюджета.
    Перед государством стоит также задача определения рациональной политики заимствования на внутреннем и внешнем рынках. Без снижения реальной процентной ставки по ценным бумагам Правительства до уровня, сопоставимого с рентабельностью капиталовложений в реальный сектор экономики, вряд ли можно рассчитывать на рост инвестиций в производство. Создание благоприятного инвестиционного климата должно будет стимулировать повышение инвестиционной активности как за счет консолидации внутренних источников, так и за счет притока иностранного капитала.
    Не менее важная задача, которая должна быть решена в среднесрочной перспективе, - обеспечение реального выполнения принимаемых законов о бюджете. Закон должен предусматривать также механизм корректировки бюджета в зависимости от изменения основных макроэкономических и структурных параметров. Только реально выполнимый бюджет способен служить эффективным макроэкономическим инструментом обеспечения финансовой стабильности, снижения процентных ставок, доверия экономических агентов к политике Правительства и переориентации капиталов в инвестиционный сектор.
    Правильность макроэкономической политики и тактики ее реализации будет определяться оживлением инвестиционной деятельности. На практике это будет означать, что на макроуровне удалось обеспечить сбалансированность интересов государства и населения, реального и финансового секторов экономики, т.е. создать условия для эффективного продвижения реформ на микроуровне.
    Уровень безработицы - один из основных социальных индикаторов, отражающих уровень эффективности экономической политики и динамику структурных преобразований - должен приближаться к значениям, обеспечивающим высокий уровень конкуренции на рынке труда, стимулирующим повышение квалификационного уровня и качество работы персонала, переток трудовых ресурсов в сферы их наиболее эффективного использования, но не вызывающим социальной напряженности в обществе.
 

4.2. Основные методы и механизм реализации макроэкономической политики

 
    Обеспечение предсказуемости динамики цен, являющейся непременным условием устойчивого и сбалансированного роста экономики, дальнейшее снижение инфляции остаются важнейшими приоритетами макроэкономической политики Правительства Российской Федерации. В целях обеспечения условий для конкурентоспособности российской перерабатывающей промышленности и создания на этой основе предпосылок для экономического подъема в стране ценовая политика должна быть направлена на сдерживание роста цен на первичные энергоносители и другие сырьевые ресурсы за счет повышения эффективности производства и совершенствования налоговой системы при одновременном стимулировании внедрения энергосберегающих технологий в перерабатывающих отраслях. Этот процесс должен проходить на фоне вытеснения из обращения денежных суррогатов и иностранной валюты. В этих условиях ограничение темпов роста цен будет достигаться:
    - проведением структурных и институциональных преобразований, включая реформу предприятий и формирование жизнеспособного сектора экономики;
    - последовательным сокращением дефицита государственного бюджета, включая дефициты региональных и местных бюджетов;
    - активным воздействием на формирование оптимальной структуры финансовых потоков, в том числе на основе реализации мер государственного контроля за денежным обращением, сведения к минимуму неденежных и налично-денежных форм расчетов;
    - усилением ценового контроля за деятельностью естественных монополий (уровень цен на товары и услуги естественных монополий не должен превышать уровень цен мирового рынка);
    - снижением рыночной процентной ставки и расширением доступа предприятий к финансовым ресурсам для пополнения оборотных средств и осуществления инвестиционной деятельности.
    Для достижения поставленных целей Правительство Российской Федерации будет последовательно проводить политику, направленную на сокращение бюджетного дефицита. Сокращение бюджетного дефицита может быть обеспечено прежде всего в результате проведения широкомасштабных структурных реформ, направленных на снижение нагрузки на бюджеты всех уровней и ликвидацию нежизнеспособных предприятий, а также институциональных преобразований.
    Основным направлением сокращения бюджетного дефицита Правительство Российской Федерации считает улучшение сбора налогов. Это будет достигаться в результате двух взаимосвязанных действий - борьбы с уклонением от уплаты налогов и реформирования налоговой системы, направленного на общее снижение налоговой нагрузки на производителей.
    Снижение дефицита бюджета будет достигаться также за счет:
    - некоторого увеличения отдельных неналоговых доходов бюджета, прежде всего за счет доходов от использования государственной собственности (дивиденды, арендная плата и т. д.);
    - рационализации государственных расходов: финансирование расходов для выполнения задач, исходя из определенных Конституцией полномочий для каждого из уровней государственного управления, существенное сокращение числа федеральных целевых программ при повышении требований к их отбору и обеспечению финансированием; выделение бюджета развития, финансирование инвестиций в человеческий капитал, отмена дотаций и снятие перекрестного субсидирования в жилищно-коммунальном хозяйстве, на транспорте и т. д.
    Непременным условием стабильного роста экономики является доступность кредитных ресурсов для субъектов рынка. Одним из приоритетов макроэкономической политики Правительства Российской Федерации является снижение ставки процента по заемным средствам, которое будет достигаться вследствие:
    - сокращения бюджетного дефицита и повышения доверия к бюджетной политике, оказывающим стабилизирующее воздействие на финансовые рынки;
    - привлечения на финансовые рынки той части сбережений населения, которая в настоящее время исключена из хозяйственного оборота (ожидаемый эффект дедолларизации);
    - снижения кредитных рисков посредством предоставления государственных гарантий при финансировании инвестиций в реальном секторе экономики;
    - совершенствования системы рефинансирования коммерческих банков.
    Политика устойчивого экономического роста подразумевает ремонетизацию экономики, что в приоритетном порядке требует сокращения масштабов неплатежей, рост которых служит одним из факторов сжатия внутреннего спроса. Вместе с тем Правительство Российской Федерации декларирует отказ от эмиссионного способа решения этой проблемы, так как он не устраняет причину самого явления. Решение может быть найдено только в результате проведения структурных реформ, включая реформу предприятий, обеспечивающую существенное повышение эффективности их производственно-финансовой деятельности, технологическую модернизацию производства, повышение степени загрузки производственных мощностей и прекращение государственной поддержки нежизнеспособных субъектов хозяйственной деятельности, ведущих дело неэффективно, расточительно, не принимающих усилий по сбережению ресурсов. Одновременно с этим Правительство Российской Федерации намерено полностью выполнять бюджетные обязательства, что возможно, однако, только при реальном бюджете.
    Для снижения остроты проблемы неплатежей Правительство Российской Федерации будет последовательно проводить курс на активизацию процедуры банкротств и реорганизацию убыточных предприятий. Снижению масштабов неплатежей будет способствовать снижение стоимости заемных средств и расширение возможностей для предприятий в пополнении оборотного капитала.
    Вхождение в стадию экономического подъема подразумевает не только поддержание высокого внутреннего потребительского спроса, но и рост инвестиций. Для повышения инвестиционной активности действия Правительства Российской Федерации будут направлены в первую очередь на обеспечение защиты права собственности и интересов владельцев капиталов.
    Основные задачи экономической политики в этой сфере:
    - совершенствование амортизационной и налоговой политики;
    - увеличение объемов государственных инвестиций и повышение эффективности их использования, что является особо важным на начальном этапе вывода экономики из кризиса.
    Кроме того, дальнейшее становление России как демократического государства, развитие правовых основ рыночной экономики и совершенствование практики их применения в совокупности с общим улучшением макроэкономических условий будет обусловливать приток иностранных инвестиций в страну.
    Повышение уровня жизни населения Российской Федерации, ограничение уровня безработицы пределом, обеспечивающим высокую конкуренцию на рынке труда, может достигаться только в условиях экономического роста, повышения активности каждого члена общества. Государство, наряду с созданием благоприятных условий для экономического развития, будет также осуществлять социальные программы, направленные на поддержание социальной стабильности в обществе.
 

4.3. Налогово-бюджетная политика

 
    Необходимо предпринять очередные серьезные шаги по совершенствованию налогово-бюджетной политики, устранению накопившихся противоречий в этой сфере.
    Они определяются прежде всего несоразмерными с уровнем инфляции и характером избранной в 1995 году кредитно-денежной и финансовой политики масштабами субсидирования в российской экономике. Уровень субсидирования составляет почти 1/10 часть внутреннего валового продукта. Субсидии населению по линии жилищно-коммунального хозяйства достигают 4,5% внутреннего валового продукта, скрытые субсидии, предоставляемые коммерческим предприятиям и местным бюджетам через неплатежи по поставкам газа и электроэнергии, составляют около 3% внутреннего валового продукта, субсидии сельскому хозяйству и угольной отрасли - 1-1,5 % внутреннего валового продукта.
    Не доведенная до конца реформа бюджетной сферы, чрезмерные субсидии заставляют государство использовать высокое, неравномерно распределенное по субъектам экономики налоговое бремя и чрезмерные заимствования, подавляют экономический рост.
    Одной из важных задач является обеспечение целевого использования бюджетных средств. Предстоит наладить строгий контроль за бюджетными средствами на всех стадиях бюджетного процесса и ввести ответственность бюджетополучателей за целевое расходование бюджетных ассигнований. Этому будет содействовать переход исполнения федерального бюджета на казначейскую систему и четкое определение порядка формирования и исполнения бюджета развития. Принятие Бюджетного кодекса позволит усилить контроль за бюджетными средствами со стороны законодательной и исполнительной властей на всех стадиях бюджетного процесса.
    Необходимо также создать стимулы для укрепления финансового положения реального сектора экономики, в частности распространить налоговое бремя на те сектора экономики, в которые утекает ликвидность реального сектора, доля которых во внутреннем валовом продукте быстро растет, а вклад в доходы бюджета незначителен. Равномерное обложение налогами всех секторов экономики будет препятствовать искажению финансовых потоков и оттоку финансовых ресурсов от производства. Без таких радикальных шагов нельзя рассчитывать на существенное повышение налоговых поступлений.
    Основным направлением налоговой политики будет обеспечение приемлемых как для государства, так и для участников рынка условий налогообложения деятельности, обеспечивающих достижение целей бюджетной политики.
    Каково бы ни было стремление улучшить сбор налогов, любые попытки будут иметь ограниченную эффективность в рамках существующей налоговой системы. Единственный способ наладить стабильное поступление налоговых сборов - это провести реформу налоговой системы, главными целями которой являются выравнивание налогового бремени, обеспечение принципов справедливого налогообложения, опора на налоги, обеспечивающие стабильное поступление доходов в федеральный бюджет при неуменьшении доли средств, аккумулируемых в федеральном бюджете в результате рационализации налоговой системы. Это может быть достигнуто на основе справедливости, ясности, стабильности и предсказуемости условий налогообложения.
    Принципиальные положения, которые должны быть реализованы в рамках рассматриваемого периода, сводятся к следующему.
    Выравнивание условий налогообложения за счет резкого сокращения числа налоговых льгот и перераспределения налогового бремени на сектора, поглощающие ликвидность реального сектора, при сокращении налоговой нагрузки на производителей. Действующее налоговое законодательство предусматривает большое количество льгот практически по каждому из существующих налогов. Кроме того, все еще сохраняется множество индивидуальных льгот. Такая ситуация, являющаяся беспрецедентной в мировой практике, превращает контроль за соблюдением налогового законодательства в чрезвычайно трудную задачу, оставляя множество лазеек для полулегального ухода от налогов. Каждая налоговая льгота является мощным стимулом для развития того вида деятельности, на который она распространяется: при наличии льгот экономическая активность перетекает именно к льготным видам деятельности. В результате даже в случае роста внутреннего валового продукта в целом налоговые поступления будут снижаться, так как рост будет достигнут в основном за счет не облагаемой налогами деятельности. При этом доля внутреннего валового продукта, облагаемая налогами, будет падать, что приведет к еще более неравномерному распределению налоговой нагрузки. Не отрицая обоснованность существования некоторых льгот, прежде всего в отношении инвестиций, в качестве средства экономического стимулирования, необходимо серьезное сокращение льгот и исключений из общего режима налогообложения, что сделает налоговое законодательство более справедливым и улучшит собираемость налогов. Объединение налогов, сокращение их количества позволит уменьшить общий уровень налоговых изъятий у налогоплательщиков, при этом отмена многочисленных налоговых льгот и улучшение сбора налогов не приведут к сокращению доли доходов бюджета во внутреннем валовом продукте.
    Установление исчерпывающего перечня налогов и сборов, применение которых допустимо на территории Российской Федерации. Эта мера необходима для обеспечения предсказуемости налогового законодательства. Введение подобного перечня федеральным законом исключит возможность увеличения налогового бремени в отдельных субъектах Федерации, сделает невозможным установление новых неэффективных налогов.
    Другой мерой, логически вытекающей из первой и направленной на достижение стабильности налоговой системы, должно стать установление предельных ставок для региональных и местных налогов. Это, с одной стороны, оградит экономических агентов от необоснованного повышения налоговой нагрузки. С другой стороны, местные власти смогут использовать возможности изменения ставок для проведения необходимой для них налоговой политики.
    Отмена практики изменения региональными властями налогооблагаемой базы федеральных налогов. В частности, необходимо прекратить практику отнесения местных налогов на себестоимость, что приводит к сокращению налогооблагаемой прибыли. Подобная практика противоречит принципам бюджетного федерализма.
    Сокращение числа налогов и упрощение правил определения размеров налоговых платежей. Объединение налогов и других обязательных платежей, имеющих одинаковую налоговую базу. Такая мера сделает налоговое законодательство более ясным как для налогоплательщиков, так и для контролирующих органов. При этом отпадет необходимость в существовании множества инструкций, которые иногда противоречат друг другу. Отмене подлежат прежде всего те налоги, суммарные поступления которых в бюджет незначительны, а в качестве объекта налогообложения выступает выручка от реализации товаров (работ, услуг). Кодификация правил, регламентирующих взаимоотношения налогоплательщика и фискальных органов, на основе устранения противоречий налогового и гражданского законодательства, обеспечения защиты гражданских прав налогоплательщиков.
    В проекте Бюджетного кодекса следует четко определить, что изменение налогового законодательства возможно не чаще одного раза в год одновременно с принятием федерального бюджета. Этой норме Правительство Российской Федерации намерено следовать начиная с 1997 года.
    Подобная мера направлена на обеспечение стабильности и предсказуемости условий налогообложения. Частые изменения в налоговом законодательстве делают невозможным грамотное планирование экономической деятельности, создавая немалые трудности предприятиям. Особенно болезненными такие действия становятся для малых и средних предприятий, зачастую ставя их на грань банкротства. Постоянные изменения налоговых законов не только сдерживают рост малого и среднего бизнеса, но и препятствуют нормальному развитию крупных предприятий.
    Применение единых правил установления акцизов на отечественные и импортные товары. Эта мера направлена на усиление конкуренции на внутреннем рынке, что должно привести к улучшению качества предлагаемых товаров. При этом государство оставляет за собой право на использование протекционистских мер, однако осуществляться они должны путем изменения ввозных пошлин.
    Совершенствование налогового администрирования, системы контроля за исполнением налоговой дисциплины, упорядочение системы ответственности за налоговые правонарушения.
    В отношении формирования системы налоговых стимулов предполагается осуществление следующих мероприятий:
    - установление налоговых льгот до трех лет на ввод в разработку новых нефтяных и газовых месторождений, а также на применение новых технологических процессов разработки трудноизвлекаемых запасов;