Присоединяйтесь!
Зарегистрированных пользователей портала: 505 907. Присоединяйтесь к нам, зарегистрироваться очень просто →
Законодательство
Законодательство

ПРИКАЗ Госстроя РФ от 11.12.97 N 17-132 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ НОРМАТИВНО - МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Дата документа11.12.1997
Статус документаДействует
МеткиПриказ · Положение · Программа · Порядок

    

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЖИЛИЩНОЙ И СТРОИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ

 

ПРИКАЗ
от 11 декабря 1997 г. N 17-132

 

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ НОРМАТИВНО - МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 
    В целях реализации Концепции реформирования жилищно - коммунального хозяйства, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 28.04.97 N 425, и во исполнение Программы действий Госстроя России на 1997 год приказываю:
    1. Утвердить прилагаемые нормативно - методические материалы по реализации концепции реформы жилищно - коммунального хозяйства в Российской Федерации.
    2. Считать утратившим силу утвержденное Комитетом Российской Федерации по муниципальному хозяйству от 24.08.93 "Примерное положение о службе "Заказчика" по жилищно - коммунальным услугам в системе местных советов народных депутатов" и п. 2 "Положения о формировании договорных отношений в ЖКХ", утвержденного Приказом Минстроя России от 20.08.96 N 17-113, касающийся функций службы "Заказчика".
    3. Управлению реформирования ЖКХ (Чернышову Л.Н.) оказывать необходимую помощь органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в вопросах их применения.
    4. Единому координационно - пропагандистскому штабу по реализации реформы ЖКХ принять к сведению и использовать в работе утвержденные нормативно - методические материалы.
    5. Контроль за выполнением настоящего Приказа возложить на заместителя Председателя А.И. Терещенко.
 

Председатель
Е.В.БАСИН

 
 
    

Приложение N 1
к Приказу Госстроя России
от 11.12.97 N 17-132

 

НОРМАТИВНО - МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ
ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

(рекомендации в помощь разработчикам региональных программ)

 
    Настоящий документ разработан на основе Концепции реформы жилищно - коммунального хозяйства в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ N 425 от 28 апреля 1997 г., и может быть использован при разработке региональных программ реформы на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Документ носит рекомендательный характер.
 

1. Анализ состояния жилищно - коммунального хозяйства России

 

1.1. Направления государственной политики в жилищно - коммунальной сфере.
Состояние и проблемы

 
    Реформа жилищно - коммунального хозяйства, начатая в Российской Федерации в начале 1990-х годов, является на сегодня одним из приоритетных направлений социальной и экономической политики государства. С позиции сегодняшнего дня процесс реформирования жилищно - коммунальных правоотношений в России периода 1990 - 1996 годов был достаточно динамичным как в нормотворчестве, так и в апробировании новых механизмов в жилищно - коммунальной сфере. В этот период времени были уточнены основные цели преобразований в этой сфере экономики и созданы необходимые правовые основы для проведения реформы.
    Сформированная в 1990 - 1996 годах законодательная, правовая и нормативно - методическая база определила основные направления реформы жилищно - коммунального хозяйства на основе взвешенного перехода этой сферы экономики на рыночные принципы хозяйствования, усиления мер социальной поддержки низкодоходных категорий граждан при гарантированном обеспечении стандартов качества проживания.
    Решающим шагом в этом направлении явилось принятие Законов Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и "Об основах федеральной жилищной политики", а также Постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22.09.93 N 935, которыми был предусмотрен поэтапный переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг с достижением в 1998 году 100% покрытия затрат на содержание и ремонт жилья и коммунальных услуг за счет платежей граждан с одновременным переходом на бюджетную форму социальной поддержки низкодоходных семей через предоставление компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг вместо дотирования предприятий ЖКХ.
    Реализация на местах новой государственной жилищной политики, закрепленной в более чем 70 законопроектах и нормативно - правовых актах, позволила решить ряд застарелых проблем отрасли.
    В результате проводимой политики бесплатной приватизации жилья гражданами произошли изменения в структуре собственности жилищного фонда, сформировался рынок жилья. Доля частного жилищного фонда с 30% в 1991 году увеличилась до 52 процентов в 1996 году. В собственность граждан передано свыше 12 млн. квартир общей площадью более 600 млн. кв. метров, или 36,8 процента от всего государственного и муниципального жилищного фонда России, подлежащего приватизации.
    Средняя обеспеченность жильем увеличилась на 1,3 кв. метра общей площади и составила 18,1 кв. метра на человека.
    В этот период в муниципальную собственность активно передавались объекты жилищно - коммунального хозяйства приватизированных, акционированных, ликвидированных предприятий и организаций, колхозов и совхозов.
    Процесс муниципализации наиболее активно шел в жилищной сфере, где сегодня осталось около 20 процентов ведомственного жилищного фонда, принадлежащего государству.
    В водопроводном хозяйстве, как и в энергетике, остается еще около 40 процентов ведомственных объектов. При этом муниципализация происходит крайне трудно, как по технологическим, так и по экономическим причинам.
    Изменилась структура предприятий отрасли. В настоящее время их насчитывается 51,3 тыс., в том числе 9,7 тыс. государственных и муниципальных. Общая численность работников в сфере жилищно - коммунального обслуживания составляет около 4 млн. человек, в том числе 1,4 млн. человек в государственных и муниципальных предприятиях ЖКХ.
    В большинстве регионов изменилась структура управления жилищно - коммунальным хозяйством на уровне республики, края, области. На смену ТПО ЖКХ, совмещавших функции государственного управления и хозяйствования, пришли министерства, комитеты, департаменты, выполняющие исключительно функции управления. В соответствии с новым законодательством изменились и их задачи. Основная тяжесть регулирования жилищно - коммунальных отношений была перенесена на уровень местного самоуправления (города, населенного пункта). На муниципальном уровне начали создаваться службы Заказчика - организации по управлению жилищным фондом и реализации муниципального заказа по жилищно - коммунальному обслуживанию населения.
    Активизировался процесс создания товариществ собственников жилья. К концу 1996 года число зарегистрированных товариществ собственников жилья составило более 600, в том числе в городах Москве, Санкт - Петербурге, Тюмени, Омске, Нижнем Новгороде, Рязани, Перми, Барнауле, Екатеринбурге насчитывается по 50 и более товариществ собственников жилья. Большое число товариществ находится в стадии организации.
    Начали формироваться договорные отношения между владельцем основных фондов ЖКХ и хозяйствующими субъектами различных форм собственности и населением на основе взаимных интересов и ответственности.
    На местах осуществляется переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг с одновременным применением мер социальной защиты граждан путем предоставления им субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг, формируются договорные отношения с нанимателями и собственниками жилья.
    За 1994 - 1995 годы рост ставок оплаты услуг, при котором доля населения в покрытии издержек по предоставлению жилищно - коммунальных услуг в большинстве регионов возросла до 25 - 40%, позволил преодолеть отставание оплаты жилищно - коммунальных услуг от темпов инфляции. Однако, в связи с тем, что в этот период сложилась неблагоприятная динамика доходов населения, рост оплаты услуг населением проходил болезненно. Это не дало ощутимых результатов реализации программ реформирования жилищно - коммунальных отношений и вызвало необходимость изменения темпов и этапов реформы оплаты жилья и коммунальных услуг. Законом Российской Федерации "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", принятым 8 декабря 1995 года, было предусмотрено увеличение срока поэтапного перехода к полной оплате жилья и коммунальных услуг населением с 5 до 10 лет.
    Тем не менее ставки оплаты жилищно - коммунальных услуг в 1996 г. продолжали расти опережающими инфляцию темпами.
    Затраты на предоставление жилищно - коммунальных услуг в среднем по России на одного человека в месяц в 1996 году сложились в размере 141870 рублей. При этом доля платежей населения в покрытии этих затрат в 1996 г. составила 27%. Исходя из этого, при установлении максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилищно - коммунальных услуг в размере 15% от совокупного дохода семьи право на компенсации (субсидии) при оплате за жилье и коммунальные услуги в 1996 году получили около 3 млн. семей, или около 7% семей, пользующихся основными жилищно - коммунальными услугами.
    Трехлетний опыт проведения реформ в жилищно - коммунальном хозяйстве показал, что принятые в 1991 году и последующие годы решения, касающиеся реформирования отношений в этой сфере экономики, нередко не были увязаны с общенациональной политикой в области установления цен на энергоносители, динамикой доходов населения, процессом передачи в муниципальную собственность объектов жилищно - коммунального хозяйства и другими факторами. На местах, за редким исключением, нет осознанной, последовательной и целенаправленной работы в этой сфере экономики.
    В большинстве случаев реформой жилищно - коммунального хозяйства на местах занимаются работники отрасли, пытающиеся подстроить экономические реформы под существующие структуры ЖКХ.
 

1.2. Особенности региональной политики в жилищно - коммунальной сфере

 
    Важнейшим условием формирования новой экономической политики в жилищно - коммунальном хозяйстве, обеспечивающей защиту интересов потребителей, гарантированное качество обслуживания, разрушение монополизма, является развитие договорных отношений в сфере производства и потребления жилищно - коммунальных услуг, а также управления муниципальной собственностью.
    Службы заказчика по жилищно - коммунальным услугам формально созданы в более чем 50% регионов России. В 36 субъектах Российской Федерации создание таких структур пока не осуществляется. В их числе Татарстан, Башкортостан, Калмыкия, Мордовия, Республика Тыва, Тверская, Читинская, Пермская, Камчатская, Хабаровский, Алтайский края и другие. При этом региональные и местные руководители в большинстве случаев ссылаются на непонимание роли этих организаций в структуре реформирования жилищно - коммунальных правоотношений.
    Вместе с тем следует отметить, что созданные службы Заказчика далеко не всегда эффективно решают стоящие перед ними задачи. В большинстве это объясняется отсутствием необходимой квалификации и опыта работы у сотрудников, а иногда - не совсем верным подходом при выборе форм и методов организации их деятельности. Так, в городах Карачаево - Черкесской, Калмыцкой республик, Московской и Липецкой областей и ряда других территорий функции службы Заказчика возложены на жилищно - эксплуатационные или многоотраслевые предприятия жилищно - коммунального хозяйства, что приводит к совмещению ими функций заказчика и подрядчика по выполняемой ими производственной деятельности. В некоторых городах многоотраслевые предприятия ЖКХ выступают у органа местного самоуправления в роли генерального подрядчика, получая муниципальный заказ на все виды жилищно - коммунального обслуживания, в том числе и на те, которые могут осуществляться самостоятельными предприятиями ЖКХ.
    Это нарушает принцип рыночных отношений - разделения этих функций, ведет к чисто формальной процедуре заключения договоров, исключает объективный контроль выполнения договорных обязательств и применение экономических санкций.
    В то же время созданные согласно утвержденным на федеральном уровне типовым документам службы Заказчика в городах Новгороде, Рязани и других дают возможность непосредственного экономического воздействия со стороны органов местного самоуправления на качество жилищно - коммунального обслуживания населения и более эффективную работу по сбору платежей через формируемый механизм договорных отношений.
    Аналогично выполняют свои функции службы заказчика в городах: Боровичи Новгородской области, Невинномыске и Буденновске Ставропольского края, г. Северске Томской области, г. Октябрьске Самарской области, г. Новочебоксарске Чувашской республики, а также г. Угличе Ярославской области.
    Общими моментами развития договорных отношений на местах являются недостаточная четкость и проработанность взаимных обязательств сторон, формальное отношение к согласованию этих обязательств, отсутствие конкретного механизма применения экономических санкций за нарушение условий договоров, а также механизма урегулирования спорных ситуаций по жилищно - коммунальному обслуживанию потребителей.
    В то же время в ряде регионов, к примеру в Оренбургской, Курской областях, заключение договоров предусматривает обязательства по качеству предоставляемых услуг и экономические санкции за их нарушение.
    Во многих крупных городах проводятся конкурсы на обслуживание жилья, как основа демонополизации и развития конкуренции в сфере эксплуатации и содержания жилья. Так, в городах Москве, Петрозаводске, Рязани, Нижнем Новгороде, Владимире и других на конкурсной основе обслуживается от 25 до 8 процентов муниципального жилья.
    В целом же следует отметить, что слабая содержательная и правовая проработка договоров, отсутствие в них конкретных критериев и ответственности сторон ведет на практике к сохранению преимущественно административных методов управления, преобладанию волевых решений, а соответственно - к разнобою в организации обслуживания, различным толкованиям одних и тех же документов, терминов, определений. Так, например, часто возникают конфликтные ситуации из-за нечеткости определения обязанностей, условий финансирования и границ обслуживания внутридомового инженерного оборудования. Отсутствует четкость в определении ответственности за приобретение и установку приборов учета и их обслуживание. Как правило, в договорах на обслуживание используется формулировка "обслуживание основных фондов в соответствии с правилами и нормами эксплуатации" без согласования с реальными возможностями финансирования.
    Правовая неопределенность взаимоотношений предприятий и потребителей усугубляется также отсутствием договоров найма жилого помещения. Процесс перехода от традиционных ордеров к договорам найма находится лишь в самой начальной стадии. Процесс заключения договоров найма жилого помещения начался не более чем в 10 регионах России.
    Важным элементом регулирования деятельности жилищно - коммунального хозяйства является контроль за порядком заключения и исполнения условий договоров между органами местного самоуправления (или уполномоченными ими службами, выполняющими функции заказчика), производителями услуг и их потребителями, а также надзор за состоянием жилищного фонда и коммунальных объектов любой формы собственности. Эти функции возлагаются на органы местного самоуправления и государственной жилищной инспекции субъекта Российской Федерации.
    В настоящее время государственные жилищные инспекции созданы в 59 субъектах Федерации. В 5 регионах России (Республика Марий Эл, Ульяновская, Липецкая, Кемеровская, Новгородская области) функции жилищных инспекций возложены на органы управления ЖКХ. В городах Екатеринбурге, Новосибирске и Нижнем Новгороде созданы муниципальные жилищные инспекции.
    Однако нередко созданные органы жилищной инспекции действуют формально, реально контроль за порядком заключения и исполнения договоров, состоянием основных фондов почти повсеместно не осуществляется. Причинами такого положения является отсутствие достаточной нормативно - правовой базы, регламентирующей их статус, права и ответственность.
    Платежи населения уже к настоящему времени занимают заметное место в финансировании предприятий отрасли. Установленный уровень платежей населением за жилищно - коммунальные услуги в отношении к издержкам по их производству в 1997 г. существенно отличается по экономическим регионам России: от 15% в Ульяновской области до 60% в Самарской области.
    Практика показывает, что поддержание региональными и местными органами власти тарифов на жилье и коммунальные услуги на необоснованно низком уровне, установление низкой доли на их оплату в семейном бюджете, не делает их более доступными для населения, поскольку значительно снижает качество услуг. Кроме того, такая практика рано или поздно приведет к обвальному росту тарифов, что для населения будет еще более болезненным.
    В то же время фактические сборы платежей оказываются значительно ниже установленных, как вследствие наличия у граждан прав на льготы и субсидии, так и по причине задолженности по оплате услуг.
    В частности, в настоящее время насчитывается 43 категории населения, пользующихся льготами по оплате жилья и коммунальных услуг, охватывающих более 50% населения России, проживающего в государственном и муниципальном жилищном фонде.
    По данным обследований, проведенных региональными и местными органами власти, неплатежи населения составляют на сегодня 20 - 25%, промышленных предприятий - около 60%, а организаций бюджетной сферы - 80 - 90 процентов.
    Сократился объем средств, поступающих от промышленных потребителей. С одной стороны, они стали потреблять меньше услуг, а с другой - сами тарифы для промышленных потребителей, которые раньше в десятки раз превышали тарифы для населения, являясь как бы скрытым налогом на промышленность, сейчас значительно приближены к ним. Так, если в Москве в 1992 г. накануне реформы тарифы на воду для промышленных потребителей в 87 раз превышали тарифы для населения, то в 1996 г. это превышение сократилось до 9 раз от тарифов для населения; сокращение перекрестного субсидирования имеет место в г. Волгограде и других промышленных центрах России, в Ленинградской, Курской, Белгородской областях, в Карелии тарифы для промышленных потребителей уже сегодня установлены на уровне так называемых экономически обоснованных тарифов или близки к ним.
    В то же время зачастую вызывает сомнение обоснованность самих базовых или "экономически обоснованных" тарифов на услуги ЖКХ.
    Некоторые регионы и города часто завышают уровень "экономически обоснованных" тарифов, что вызвано, как правило, желанием получить большую дотацию из бюджета. Кроме того, в большинстве регионов расчет "экономически обоснованных" тарифов и определение суммарной потребности в финансовых и материально - технических ресурсах осуществляется по фактически сложившимся нормативам, а при расчете численности и фонда заработной платы используют устаревшие нормативы, утвержденные Минжилкоммунхозом РСФСР.
    В результате затраты на предоставление стандартного набора жилищно - коммунальных услуг зачастую существенно различаются между регионами, находящимися в сопоставимых экономических и природно - климатических условиях (см. таблицу 1.1).
    В некоторых городах применяются повышенные ставки для оплаты сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг. При этом существуют разные подходы к установлению тарифов за сверхнормативную площадь. Так, в городах Кемеровской области плата за сверхнормативную площадь устанавливается на уровне 100%-ного покрытия издержек, но эта плата не распространяется на пенсионеров, инвалидов и ряд других категорий граждан. В городах Нижегородской и Иркутской областей существует дополнительная квота к социальной норме площади жилья, и только сверх этой квоты взимается плата за сверхнормативную площадь. Существуют и такие подходы: ставки и тарифы на оплату социальной нормы площади жилья устанавливаются на текущий период в соответствии с предельным уровнем платежей, а на оплату сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг - на уровне предела, утвержденного на последующий период.
    Таким образом, каждый из этих подходов имеет целью, с одной стороны, обеспечить получение домовладельцем дополнительных доходов, обеспечить более рациональное использование существующего социального жилищного фонда, а с другой - защитить интересы малоимущих граждан, в первую очередь пенсионеров, зачастую имеющих небольшое превышение жилищной обеспеченности над социальной нормой при крайне низком доходе.
    Как показывает практика, для таких групп населения при установлении повышенных платежей за сверхнормативную площадь либо повышается сама социальная норма, либо ограничивается уровень сверхнормативных платежей.
    Одной из наиболее ощутимых проблем в обеспечении предприятий финансовыми ресурсами является задолженность по оплате за жилье и коммунальные услуги. Так, при среднем по России уровне сбора платежей с населения 75 - 80% в Тамбовской области эта величина составляет около 90%, а в городах, например, Алтайского края, Республики Карелия, Псковской области и других она не превышает 50 - 60%.
    При этом, как показывает практика, на уровень задолженности по оплате за услуги ЖКХ значительное влияние оказывает организация сбора платежей, доведение до населения информации о фактической стоимости услуг и размере оплаты, предъявляемой населению (см. образец счета - квитанции).
    

Таблица 1.1

 

СТОИМОСТЬ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ ПО РЕГИОНАМ

 

Регионы Стоимость предоставления жилищно - коммунальных услуг, руб./м2 % покрытия затрат за счет платежей населения Стоимость предоставления жилищно - коммунальных услуг в регионе в отношении к федеральному стандарту (8200 руб. /м2), % Ставки и тарифы для населения в отношении к федеральному стандарту стоимости предоставления жилищно - коммунальных услуг (8200 руб./ м2), %
Исходя из полного покрытия затрат по предоставлению услуг По действующим ставкам и тарифам для населения
В среднем по России 8200 2300 28   
Республика Карелия 9066 2697 30 105,4 31,3
Псковская обл. 7884 2013 26 91,7 23,4
Новгородская обл. 8432 2081 25 102,3 25,4
Тульская обл. 6208 1255 20 75,7 15,3
Кировская обл. 11696 2476 21 136,0 28,8
Белгородская обл. 6363 2588 40 74,0 30,1
Воронежская обл. 6683 1766 26 81,5 21,5
Курская обл. 6174 1349 20 75,3 16,5
Республика Татарстан 6341 1586 25 73,3 18,4
Республика Адыгея 4775 1718 36 58,2 21,0
Республика Сев. Осетия 6535 1569 24 79,7 19,1
Оренбургская обл. 5783 2271 40 67,2 26,0
Алтайский край 9042 2472 27 110,3 30,1
Кемеровская обл. 6366 3507 55 77,6 42,8
Тюменская обл. 8884 3539 40 108,3 43,2
Ямало - Ненецкий АО 20694 4127 20 240,6 48,0
Республика Бурятия 11045 3148 28 134,7 38,4
Республика Хакассия 5948 2097 35 72,5 25,6
Хабаровский край 11147 3342 30 135,9 40,8
Камчатская обл. 21010 2613 12 244,3 30,4
Сахалинская обл. 9381 2779 30 109,1 32,3

 

Примерный образец квитанции по оплате жилья и коммунальных услуг

 
    Плательщик: Иванов И.И. Льгот нет СЧЕТ - Адрес: ул. Горького, 10, кв.5 Лицевой счет КВИТАНЦИЯ Общая площадь: 54 кв. м N 75555
    Количество проживающих: 3 Субсидия: нет
    Начислено за январь 104 177 руб.
 

Вид услуг Тариф на единицу услуги, руб. Фактич. затраты на квартиру, руб. Из них оплачивается
плательщиком местным бюджетом, предприятием, руб.
руб. %
1. Содержание жилья 580 61236 31320 49,3 29916
2. Лифт 182 19656 9828 50 9828
3. Уборка лестниц 50 2700 2700 100  
4. Отопление 480 143748 25920 18 117828
5. Горячая вода 5064 84285 15192 18 69093
6. Холодная вода 3496 29488 10488 35,6 19000
7. Газ 1350 5301 4050 76 1251
8. Вывоз ТБО 893 2679 2679 100  
9. Кол. антенна  2000 2000 100  
      
Итого  351093 104177 30 246916

 
    СПАСИБО ЗА СВОЕВРЕМЕННУЮ ОПЛАТУ.
    ПРОВЕРЬТЕ ВАШЕ ПРАВО НА ПОЛУЧЕНИЕ СУБСИДИЙ: если сумма платежа за социальную норму площади жилья и коммунальные услуги по нормативам превышает 16% от совокупного дохода Вашей семьи.
 
    В основном сбор платежей от населения осуществляется через Сбербанк, почту, реже - уполномоченные банки. Расчет же и накопление средств на своих счетах осуществляют в основном жилищно - эксплуатационные организации (около 30%), службы Заказчика (около 30%), абонентские отделы коммунальных предприятий (около 20%) и активно создаваемые в городах расчетно - кассовые центры (РКЦ 20%).
    Практически во всех регионах России началось формирование служб, выполняющих функции по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
    На местах представлены следующие организационно - правовые формы структур, осуществляющих социальную защиту населения при оплате жилья:
    - в Белгородской, Владимирской, Курской, Ленинградской, Новгородской и других областях службы субсидий созданы как отделы при администрациях городов;
    - в Оренбургской, Ростовской, Челябинской областях, Республиках Коми, Карелия и других службы субсидий созданы в составе органов жилищно - коммунального хозяйства, в основном, служб Заказчика;
    - в Красноярском крае и других регионах имеет место создание службы субсидий при органах социальной защиты.
    Численность работающих в отделе субсидий колеблется от 2 до 0,2 чел. на 1000 жителей.
    В Белгородской, Оренбургской, Курской, Московской областях и других помимо муниципальных служб субсидий создаются региональные центры, основными функциями которых являются координация деятельности городских служб, обеспечение соблюдения законодательства в области предоставления субсидий гражданам.
    Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг колеблется по городам России от 8 до 16% совокупного дохода семьи.
    Доля семей, получающих жилищные субсидии, по регионам России колеблется от менее 1% в Республиках Дагестан и Адыгея, Кемеровской, Тульской областях до 11 - 20% в Москве, Санкт - Петербурге, Ленинградской, Самарской областях, Удмуртской республике.
    Следует отметить, что и количество семей, получающих субсидии, и средняя сумма субсидии в расчете на одну семью складываются под влиянием различных, в том числе субъективных, факторов. Анализ показывает, что за субсидиями обращается не более 70 - 75% нуждающихся семей, поскольку, как показывает практика, граждане, которые имеют право на субсидии в размере менее 10% от фактически начисленных платежей, за субсидиями не обращаются. Кроме того, как показывают проведенные опросы, некоторые семьи не обращаются за субсидиями из-за недостаточной информированности по данному вопросу.
    Например, в Республике Дагестан лишь 0,3% семей получили жилищные субсидии, в то время как более 50% семей республики расходуют на оплату жилищно - коммунальных услуг более 15% совокупного дохода.
    На местах создана и действует система государственного надзора за качественным и надежным жилищно - коммунальным обслуживанием населения.
    Региональные лицензионные центры осуществляют лицензирование деятельности предприятий, функционирующих в сфере услуг по эксплуатации жилищного фонда и инженерных систем городов и населенных пунктов, ритуальному обслуживанию населения, не допуская на рынок производства услуг организации с низкой отраслевой квалификацией.
    На местах работают органы по защите прав потребителей и Госкомитета по антимонопольной политике, отстаивающие интересы населения по качеству жилищно - коммунального обслуживания.
 

1.3. Основные предпосылки объективной необходимости реформирования
жилищно - коммунального хозяйства в Российской Федерации

 
    В настоящее время помимо социального аспекта реформирования жилищно - коммунальных отношений в органах государственной власти и местного самоуправления все большее внимание уделяется экономической необходимости таких преобразований. Вопросы необходимости реформирования жилищно - коммунальной сферы нашли отражение и в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 1997 год.
    Если на первом этапе реформирование жилищно - коммунального хозяйства происходило, в основном, путем повышения ставок оплаты жилья и коммунальных услуг, то в нынешних условиях предполагается в большей мере сосредоточить усилия на повышении надежности и качества обслуживания потребителей, рационализации и снижении затрат предприятий, производящих жилищно - коммунальные услуги, при одновременном совершенствовании адресной помощи малоимущим категориям граждан.
    Исследования показывают, что:
    - больше всего дотаций и льгот, связанных с оплатой услуг ЖКХ, получают семьи с более высокими доходами;
    - несбалансированность тарифной политики, в том числе в коммунальном хозяйстве, создает известные отрицательные предпосылки для развития российской промышленности;
    - никто экономически не заинтересован в сокращении потерь тепла, воды, электроэнергии, газа;
    - в бюджетах регионов расходы на дотирование жилищно - коммунального хозяйства занимают от 30 до 50 процентов, что является одной из причин сегодняшнего бюджетного кризиса.
    Вместе с тем из-за неэффективной системы хозяйствования продолжается ветшание жилищного фонда, снижение надежности работы инженерных систем, лавинообразно растет задолженность муниципальных бюджетов перед энерго-, газо-, теплоснабжающими организациями.
    Проведение комплексной реформы жилищно - коммунального хозяйства является ключевым вопросом государственной социальной и экономической политики. Эта реформа должна позволить существенно увеличить эффективность данного сектора экономики, улучшить условия проживания населения в жилищном фонде, увеличить реальные жилищные права граждан и, одновременно, стабилизировать экономическую ситуацию на предприятиях, сняв с них расходы по содержанию социальной сферы. В конечном итоге реформа жилищно - коммунального хозяйства должна обеспечить возможность роста поступлений средств в бюджеты всех уровней для реализации приоритетных социальных и инвестиционных программ.
    В настоящее время Указом Президента Российской Федерации "О реформе жилищно - коммунального хозяйства Российской Федерации" одобрена Концепция реформы жилищно - коммунального хозяйства, являющаяся базовым документом, определяющим основные направления, общие принципы и параметры преобразований в жилищно - коммунальной сфере.
    В соответствии с указаниями, данными Президентом Российской Федерации на расширенном заседании Правительства Российской Федерации 12 мая т.г., на местах должны быть разработаны конкретные программы действий с учетом национальных, финансовых, географических, климатических, демографических и других особенностей территорий, которые обеспечат успешное реформирование жилищно - коммунального хозяйства регионов.
 

2. Структура, цели и задачи реформирования жилищно - коммунального хозяйства

 
    Региональная программа реформирования жилищно - коммунального хозяйства может включать в себя:
    - анализ состояния жилищно - коммунального хозяйства региона;
    - цели и задачи реформирования ЖКХ и направления их реализации;
    - нормативно - правовое, финансовое, организационное, информационное обеспечение Программы;
    - сроки реализации основных ее этапов.
    Рекомендуемая структура региональной программы реформирования ЖКХ представлена на рис. 1.
    

I. Цель
  
\/
II. Задачи
  
\/
III. Реализация
  
\/
IV. Управление реализацией
  
\/
V. Обеспечение
  
\/
VI. План - график мероприятий

Рис. 1. Возможная структура региональной Программы реформирования ЖКХ

 
    Целью реформирования жилищно - коммунального хозяйства любого субъекта Российской Федерации или муниципального образования, исходя из Концепции реформы жилищно - коммунального хозяйства Российской Федерации, должен являться перевод жилищно - коммунального хозяйства региона на рыночные, социально ориентированные принципы функционирования для обеспечения населения необходимым качеством и количеством жилищно - коммунальных услуг.
    Для реализации поставленной цели следует решить четыре группы задач:
    - снижение стоимости и повышение качества жилищно - коммунальных услуг;
    - совершенствование механизмов финансирования отрасли;
    - усиление социальной политики в сфере ЖКХ;
    - обеспечение государственного контроля за состоянием жилищного фонда.
    Цели и задачи региональной программы реформирования ЖКХ представлены на рис. 2.
 

I. Цель программы:  
 
Перевод жилищно - коммунального хозяйства на рыночные, социально ориентированные принципы функционирования для обеспечения населения необходимым качеством и количеством жилищно - коммунальных услуг
Задачи      
        
I-1     
Снижение стоимости и повышение качества услуг   I-3   
  Усиление социальной политики в сфере ЖКХ   
        
I-2    I-4  
Совершенствование механизмов финансирования отрасли   Обеспечение государственного контроля за состоянием жилищного фонда

 

Рис. 2. Рекомендуемые цели и задачи региональной программы реформирования ЖКХ

 

3. Направления реализации основных задач реформирования ЖКХ

 

3.1. Снижение стоимости и повышение качества услуг ЖКХ

 
    Основные направления решения этой задачи даны на рис. 3.
    Ключевыми аспектами каждого из указанных направлений являются:
 

3.1.1. Формирование многообразия собственников в жилищной сфере путем создания товариществ собственников жилья (ТСЖ)

 
    Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья (ТСЖ) в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из наиболее эффективных способов защиты их прав, влияния на стоимость и качество предоставляемых услуг и позволяет создавать условия для привлечения дополнительных источников финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилья.
    Региональные программы могут включать несколько разделов, обеспечивающих поддержку товарищества собственников жилья, среди них:
    3.1.1.1. Содействие на местном уровне становлению ТСЖ в существующем жилищном фонде должно предусматривать:
    - упрощение и удешевление процедуры регистрации товарищества;
    - возможность получения товариществами установленных дотаций из местных бюджетов на текущее содержание кондоминиума и капитальный ремонт в пределах дотирования муниципального жилищного фонда с дифференциацией дотаций в зависимости от степени износа жилищного фонда;
    - предоставление налоговых льгот в пределах компетенции представительных органов региональной и местной власти.
    3.1.1.2. Организация ТСЖ в процессе строительства должна стать постоянной практикой работы органов местного самоуправления и застройщиков, если возводимое жилье предполагается продавать разным собственникам.
    3.1.1.3. Выделение земельных участков в общую долевую собственность членов товарищества может позволить привлечь за счет ее коммерческого использования дополнительные источники финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилья.
    3.1.1.4. Урегулирование вопросов бухгалтерской отчетности и налогообложения ТСЖ как некоммерческих организаций улучшит финансовую ситуацию по обслуживанию жилищной недвижимости и привлечет к этому процессу больше желающих стать его участниками.
 

3.1.2. Демонополизация обслуживания муниципального жилищного фонда и формирование рынка услуг

 
    Жилищно - коммунальная реформа одной из главных целей преобразований в жилищной сфере ставит демонополизацию обслуживания жилищного фонда и формирование рынка услуг. Решение этих задач практически целиком находится в компетенции региональных и местных органов власти.
    3.1.2.1. Разделение функций заказчика услуг ЖКХ и подрядчиков по их предоставлению
    Мировая практика, а также российская практика последних лет достаточно убедительно показывают, что создание эффективных механизмов управления муниципальным жилищным фондом и его инфраструктурным обеспечением достигается путем четкого выделения функций собственника жилищного фонда (муниципалитета) и делегирования им на конкурсной основе функций управления и обслуживания муниципальной недвижимости специализированным организациям. Такая идеология нашла отражение в Концепции реформы жилищно - коммунального хозяйства в Российской Федерации.
    При таком подходе система управления муниципальным жилищно - коммунальным хозяйством города рассматривается как трехуровневая система:
    - собственник жилищного фонда и других объектов недвижимости;
    - заказчики жилищно - коммунальных услуг;
    - подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно - коммунальных услуг.
    3.1.2.2. Формирование службы заказчика (управляющей компании) как субъекта рыночных отношений является ключевым вопросом для реального развития конкуренции в муниципальном жилищном хозяйстве.
    При формировании или выборе службы заказчика (управляющей компании) собственник (муниципалитет) должен руководствоваться двумя соображениями:
    - служба заказчика должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно - коммунальных услуг;
    - такая ориентация может быть достигнута выбором соответствующих организационных и финансовых механизмов.
    Основными задачами службы заказчика являются:
    - выбор наилучшего подрядчика по предоставлению жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде;
    - заключение договорных отношений с выбранными подрядчиками на предоставление жилищных и коммунальных услуг заданного количества, качества и стоимости;
    - обеспечение системы контроля за предоставлением этих услуг и оплаты их по факту предоставления.
    Принципиальным моментом в подходе к организации службы заказчика является понимание службы заказчика как субъекта рыночных отношений.
    Сегодня при только формирующихся экономических взаимоотношениях в сфере обслуживания жилья лучшей организационной формой службы заказчика является муниципальное унитарное предприятие - управляющая компания. Для обеспечения эффективности своей деятельности это предприятие должно быть заинтересовано:
    - в расширении объема обслуживания муниципального жилищного фонда;
    - в получении заказов на обслуживание других объектов муниципальной недвижимости (школ, детских садов);
    - в заключении договоров на обслуживание кондоминиумов с товариществами собственников жилья;
    - в минимизации задолженности населения по оплате жилищно - коммунальных услуг;
    - в выборе, где это возможно, на конкурсной основе самого эффективного подрядчика для предоставления услуг;
    - в системе эффективного контроля за деятельностью подрядных организаций.
    Для решения каждой из указанных задач необходим соответствующий механизм экономического стимулирования данной деятельности.
    В качестве альтернативы службе заказчика как муниципальному унитарному предприятию часто рассматривается служба заказчика как муниципальное учреждение. Это более простая и привычная форма управления, однако учреждение экономически не заинтересовано в решении перечисленных задач. Кроме того, зачастую служба заказчика в этом случае финансируется за счет бюджета. Недостатками такой схемы являются:
    - финансирование из бюджета не заинтересовывает службу заказчика в результатах своего труда;
    - по существу, возрастают расходы на жилищно - коммунальное хозяйство, потому что кроме финансирования бюджетом и населением самого жилищно - коммунального хозяйства возникает необходимость финансировать дополнительно из бюджета службу заказчика;
    - бюджетное финансирование - это постоянная борьба за снижение численности чиновников, и служба заказчика в этом случае создается в предельно усеченном варианте, который не позволяет эффективно наладить контроль за работой подрядчиков, а следовательно, не реализует главную идею создания службы - оплату работ в зависимости от их качества и количества.
    Деятельность службы заказчика (управляющей компании) направлена на предоставление жилищно - коммунальных услуг и должна входить в их стоимость. Мировая и российская практика показывает, что деятельность, выполняемая службой заказчика, стоит от 4 до 8% стоимости жилищных услуг. Причем служба заказчика - это достаточно разветвленная структура, на низовой ступеньке которой находятся сотрудники, отвечающие за состояние конкретного жилого дома (домов) и контролирующие деятельность подрядчиков на нем, - домоуправы.
    В связи с этим важен вопрос об оптимальных размерах деятельности управляющей компании. В принципе, собственник (муниципалитет) должен быть заинтересован в конечном итоге в выборе наилучшего заказчика. Но, с другой стороны, если размер жилищного фонда будет достаточно мал, возрастут издержки, связанные с организацией работы службы заказчика, а следовательно, повысится их стоимость. Практика показывает, что оптимальный размер жилищного фонда, находящийся в управлении службы заказчика, - 30000 - 40000 жилых единиц (квартир). Из этого можно сделать вывод, что в городах с населением свыше 150000 человек целесообразно формировать несколько служб заказчиков, закладывая фундамент развития конкуренции в этой сфере деятельности.
    Эффективная работа службы заказчика возможна только в случае четкого определения правил игры. В первую очередь, это договор с муниципалитетом на управление жилищным фондом, в котором указываются объем жилищного фонда, передаваемый в хозяйственное ведение предприятию, размеры и источники финансовых средств на его обслуживание. Ссылаясь на "недостаток финансовых средств", многие администрации создают службы заказчика или как муниципальные учреждения, или как структурные подразделения администрации, чтобы, якобы из-за недостатка экономических рычагов, сохранить хорошо знакомые - административные. При этом не учитывается, что:
    - существующее финансирование жилищного хозяйства не столь мало, сколь неэффективно расходуется, и главная проблема состоит в стабильности финансирования;
    - даже в условиях нестабильного финансирования можно предусмотреть такую систему заключения договоров на выполнение подрядных работ, когда объем и перечень работ будут изменяться в зависимости от уровня финансирования по заданию заказчика;
    - стабильность финансирования жилищного хозяйства достаточно легко обеспечить путем опережающего повышения в оплате населением доли стоимости жилищных услуг;
    - для стабилизации взаимоотношений службы заказчика с теплоснабжающими организациями целесообразно заключать трехсторонний договор, где заказчик гарантирует оплату услуг теплоснабжающей организации в пределах тарифа для населения, а покрытие разницы между ценой услуги и тарифом для населения за счет бюджетных или других источников находится в компетенции местных органов власти.
    Реализация таких мер может дать существенный толчок развитию реальных рыночных механизмов в жилищно - коммунальном хозяйстве, повышению качества и снижению стоимости услуг.
    3.1.2.3. Проведение конкурсного отбора подрядчиков для текущего обслуживания жилья и проведения капитальных ремонтов позволяет резко повысить эффективность используемых финансовых ресурсов.
    Главные вопросы для успешного проведения конкурсов:
    - грамотно подобранные пакеты домов, выставляемых на конкурс (размер пакета не должен быть мене 1000 квартир);
    - активная информационная кампания;
    - полностью формализованная процедура подведения итогов, строгие и четкие критерии отбора.
    3.1.2.4. Формирование системы эффективных договорных отношений на поставку жилищно - коммунальных услуг - достаточно длительный и непростой процесс, связанный с окончательным переходом от административных рычагов управления к рыночным.
    В рамках реализации программы целесообразно разработать примерные договоры на поставку жилищно - коммунальных услуг для данного региона.
    3.1.2.5. Разработка и широкое внедрение формализованных процедур контроля за деятельностью подрядных организаций обеспечит процедуру оплаты только реально выполненных работ или поставленных услуг.
 

3.1.3. Регулирование деятельности естественных локальных монополий по поставке коммунальных услуг заключается в первую очередь в:

 
    3.1.3.1. регулировании цен на поставку услуг естественных монополистов путем контроля затрат и рентабельности; практика показывает, что наиболее необоснованно завышенными затратными статьями являются амортизационные отчисления (за счет завышенной стоимости основных фондов) и ремонтный фонд;
    3.1.3.2. выделении работ, которые могут проводиться на конкурсных началах (такими работами могут стать поставка сырья и материалов, и особенно ремонтные работы, которые сегодня, есть все основания полагать, проводятся наиболее неэффективно с точки зрения стоимости);
    3.1.3.3. содействии внедрению альтернативных технологий с целью демонополизации предоставления услуг.
 

3.1.4. Организация ресурсосбережения в жилищно - коммунальном хозяйстве может дать наибольший эффект с точки зрения снижения стоимости услуг

 
    Для организации ресурсосбережения в жилищно - коммунальном хозяйстве программа должна предусматривать:
    3.1.4.1. разработку технических и организационных мер по установке приборов учета и регулирования потребления коммунальных услуг; наиболее важно для органов местного самоуправления определить приоритеты по учету ресурсов в масштабах: а) микрорайона, б) дома, в) квартиры; определить концепцию регулирования расходования тепловых ресурсов (временное, температурно - фасадное, потребителям на отопительной батарее); необходимые организационные меры включают обеспечение обслуживания, метрической поверки, порядка съема и обработки результатов измерений и, в конечном счете, обеспечение оплаты услуг по факту показаний счетчика;
    3.1.4.2. формирование внебюджетных источников кредитного финансирования работ по ресурсосбережению. Одним из возможных и привлекательных подходов может стать формирование регионального Фонда ресурсосбережения, который формируется путем увеличения на незначительный процент тарифа на коммунальные услуги и используется для выделения на кредитной основе под гарантии местных администраций ресурсоснабжающим и жилищным организациям для проведения работ по ресурсосбережению;
    3.1.4.3. разработку рекомендаций по выбору технологий для ресурсосбережения в жилищном фонде;
    3.1.4.4. методическое обеспечение тарифной политики ресурсоснабжающих организаций в связи с проведением мероприятий по ресурсосбережению; одним из возможных направлений этой работы может стать разделение коммунальных тарифов на две составляющие: за сетевое обслуживание (постоянная величина) и за поставку услуги (переменная величина).
 

II.1. Снижение стоимости и повышение качества услуг ЖКХ
           
 II.1.1 II.1.2  II.1.3   II.1.4
Формирование многообразия собственников в жилищной сфере путем создания ТСЖ Демонополизация обслуживания муниципального жилищного фонда и формирование рынка услуг Регулирование деятельности естественных локальных монополий по поставке коммунальных услуг Организация ресурсосбережения в отрасли
           
Реализация         
           
 III.1.1.1  III.1.2.1  III.1.3.1 III.1.4.1 
 Содействие на местном уровне становлению ТСЖ в существующем жилом фонде  Разделение функций заказчика услуг ЖКХ и подрядчиков по их предоставлению  Регулирование цен на поставку коммунальных услуг от естественных монополистов путем контроля затрат и ограничения рентабельности Разработка технических и организационных мер по установке приборов учета и регулирования потребления коммунальных ресурсов 
       
           
 III.1.1.2  III.1.2.2  III.1.3.2 III.1.4.2 
 Организация ТСЖ в процессе строительства  Формирование службы заказчика как субъекта рыночных отношений, заинтересованного в результатах своей деятельности  Выделение работ, которые могут проводиться на конкурсных началах (поставка сырья и материалов, ремонтные работы) Формирование внебюджетных источников кредитного финансирования работ по ресурсосбережению 
       
           
 III.1.1.3  III.1.2.3  III.1.3.3 III.1.4.3 
 Выделение земельных участков в общедолевую собственность членам ТСЖ  Проведение конкурсного отбора подрядчиков для текущего обслуживания жилья и проведения кап. ремонтов  Содействие внедрению малой коммунальной энергетики с целью демонополизации предоставления услуг Разработка рекомендаций по ресурсосбережению в жилищном фонде 
       
           
 III.1.1.4  III.1.2.4    III.1.4.4 
 Обеспечение бухгалтерской отчетности и налогообложения ТСЖ как некоммерческих организаций  Формирование системы эффективных договорных отношений на поставку жилищно-коммунальных услуг    Методическое обеспечение тарифной политики ресурсосберегающих организаций в связи с проведением мероприятий по ресурсосбережению 
        
           
    III.1.2.5      
    Обеспечение формализованных процедур контроля за деятельностью подрядных организаций      
          

Рис. 3. Пути снижения стоимости и повышения качества услуг ЖКХ

 

3.2. Изменение механизмов финансирования отрасли

 
    Изменение механизмов финансирования жилищно - коммунального хозяйства призвано создать финансовые предпосылки для становления этой сферы как отрасли реальной рыночной экономики.
    Эта задача включает в себя три основные составные части, представленные на рис. 3.
 

3.2.1. Переход на новую систему оплаты жилищно - коммунальных услуг включает в себя:

 
    3.2.1.1. определение темпов повышения уровня оплаты услуг ЖКХ населением в каждом регионе и муниципальном образовании. Темпы повышения уровня оплаты жилья, с одной стороны, должны проводиться в соответствии с Концепцией реформирования жилищно - коммунального хозяйства Российской Федерации, с другой стороны, должны оцениваться реальная социально - экономическая ситуация в регионе и уровень доходов населения. Лучшим индикатором доходов населения является его охват программой жилищных субсидий; целесообразно проводить повышение тарифов таким образом, чтобы программа жилищных субсидий охватывала не более 30% населения;
    3.2.1.2. определение социальных стандартов услуг ЖКХ и источников бюджетной поддержки отрасли. Рекомендуется делать это на муниципальном уровне; муниципальные социальные стандарты должны отражать не только жилищную обеспеченность, но и среднюю обеспеченность коммунальными услугами (наличие водоснабжения и канализации, вид отопления, наличие лифтового хозяйства и т.д.);
    3.2.1.3. введение полной оплаты не первого жилья и жилья, превышающего некоторые социальные нормативы (эти нормативы в общем случае могут быть больше стандартов социальной площади жилья для расчета жилищных субсидий);
    3.2.1.4. ускоренные темпы роста оплаты населением тех услуг, в предоставлении которых возможно развитие конкуренции или создана эффективная система антимонопольного регулирования, в частности, жилищных услуг по сравнению с коммунальными; такой подход может не только заметно повысить качество обслуживания жилищного фонда, но и увеличить коммунальные платежи населения за счет повышения дисциплины платежей;